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區位導向性產業政策的消費帶動效應 ——以開發區政策為例的實證研究
2019年10月14日 09:03 來源:《中國社會科學》2018年第12期 作者:孫偉增 吳建峰 鄭思齊 字號

內容摘要:

關鍵詞:

作者簡介:

  內容提要:

  作為中國工業化發展的排頭兵,開發區政策能否帶動城市居民消費活力的提升,成為實現工業化和城鎮化協同發展的重要機制?利用省級開發區升級的政策沖擊,使用雙重差分模型對開發區政策的消費帶動效應進行實證研究發現,開發區升級對于城市居民總消費、生活性消費、住房消費和子女受教育支出都具有顯著的促進作用。這主要得益于開發區升級帶來的生產力水平的提升,但在戶籍制度更嚴格、流動人口購房限制更大以及社會和諧度偏低的城市,勞動力在城市里消費的意愿和能力相對較弱,內需難以擴大。

  關鍵詞:

  區位導向性產業政策/開發區政策/開發區升級/消費帶動效應/城鎮化質量

  作者簡介:

  孫偉增,中央財經大學經濟學院副教授。北京 100081;吳建峰,復旦大學中國社會主義市場經濟研究中心副教授。上海 200433;鄭思齊,清華大學建設管理系教授。北京 100084

  基金項目:

  本文為國家自然科學基金杰出青年基金項目“城鎮發展與管理”(71625004)和國家自然科學基金面上項目“基于微觀地理數據的區縣重組的本地化效應研究”(71573054)階段性成果。

 

  區位導向性政策(Place-based Policy)是國家通過政策優惠和補貼等方式推動地區經濟發展、提升社會福利的重要政策手段。這些政策與具體區位“綁定”,強調政策與地方自身的自然稟賦和經濟基礎形成合力,共同推動產業集聚和人力資本外溢,從而帶動經濟增長。一般認為交通政策(Transportation Policy)、具有明顯地方指向性的政府干預(Interventions to Strengthen Particular Places)和經濟特區(Enterprise and Empowerment Zones)是最主要的三種區位導向性政策。①其中,經濟特區是具有更明確經濟增長目標的區位導向性產業政策,中國改革開放以來大規模的開發區建設就是其中的典型案例。開發區政策并不僅僅是一個空間位置上的存在,而是以開發區為載體的土地、基礎設施、稅收、能源、行政審批等優惠政策的集合。截至2006年,我國已經設立國家級和省級開發區1568個,遍布全國270多個地級及以上城市。許多開發區利用國家提供的優惠政策,充分發揮企業空間相互臨近帶來的集聚經濟效應,取得了高效的經濟產出,成為中國經濟發展新的增長點。已有研究證明設立經濟開發區能夠提升本地區的地區生產總值、外商直接投資、生產效率和勞動力工資水平。②但如果開發區的選址決策不當,隨著低廉地價和稅收減免等諸多優惠政策的減弱,內在的市場機制逐漸取代政策外力,經濟產出的增長速度會趨于平緩甚至下滑,這已經成為中國一些開發區面臨的現實困境。

  從另一個角度看,以開發區為典型代表的區位導向性產業政策,不僅是推動地方經濟增長的重要工具,同時也是中國城鎮化和城市空間重構的重要載體。從最初單純以經濟產出為目標的各類工業園區,到強調產城融合的綜合型產業新城,中國的開發區已經逐漸成為推動城鎮化和實現城市體系結構轉型的重要方式。但是,在這一過程中也出現了許多問題。由于城鎮化制度環境的制約,或缺乏合理的規劃與管理,一些地區的開發區或者產業新城在集聚產業的同時,忽視了消費和服務功能的完善,導致人口集聚力不足,甚至出現新城新區空心化現象,難以實現產城融合,也無法帶動所在城市城鎮化質量的提升。

  城市居民的消費活動是反映城鎮化質量的一個重要方面,因此開發區的生產優勢能否顯著地帶動城市居民消費活力的提升、推動服務業的發展,成為觀察中國工業化與城鎮化發展協調性的一個微觀窗口。李強等指出:“開發區是我國城鎮化推進中最具代表性的模式,是政府主導型城鎮化的典型范例。通過開發區的建設,可以在較短時間內完成產業集中和人口聚集,實現城市地域空間和人口規模的跳躍性增長及產業結構轉型”。③中國過去三十余年經濟的高速增長得益于工業化進程的快速推進,但是城鎮化滯后于工業化,經濟增長過度依賴投資和出口,內需增長乏力,一直是中國經濟所面臨的結構性問題。④時隔三十多年,在2014年頒布的《國家新型城鎮化規劃(2014-2020)》以及2015年底再次召開的中央城市工作會議中,都特別強調要實現工業化和城鎮化良性互動、促進城鎮發展與產業支撐、就業轉移和人口集聚相統一。作為中國工業化發展的排頭兵,開發區這種具有更明確經濟增長目標的產業政策是否能夠成為實現工業化和城鎮化協同發展的重要載體?這成為目前我國開發區發展以及未來轉型過程中需要關注的核心問題。

  開發區政策在生產和消費兩個方面的作用機制,又與中國目前地區競爭和財政激勵的制度環境密切相關。⑤面對制造業部門較高的流動性,處于強大競爭壓力下的地方政府會選擇以廉價土地、補貼性基礎設施和稅收減免來吸引制造業企業進入本地的開發區,接受短期財政上的損失,以獲得兩個重要的好處:第一是這些制造業企業生產能力形成后,帶來的長期穩定的增值稅收入現金流;第二是制造業發展所帶來的對本地服務業產品的需求,以及與之相關的營業稅和土地出讓等收入。其中第二點好處主要得益于生產力水平提升增加了勞動力的收入,同時可以吸引勞動力在該城市的集聚——消費者數量的增加和個人消費能力的提升是提高城市消費活力的關鍵。這一機制即本文將要討論的消費帶動效應。由于商業服務業(包括房地產業)生產的是面向本地居民的非貿易品及服務(Non-tradable Goods),流動性差,而地方政府基本壟斷了本地商住用地的一級市場,因此地方政府就會通過“招拍掛”高價出讓土地,提高其商住用地土地出讓金收入(特別是在目前沒有對住宅征收房地產稅的情況下,地方政府就更加依賴這類用地一次性繳納的土地出讓金)。這意味著,開發區政策的消費帶動效應,也會成為地方政府建設開發區及開發區選址決策中的重要考慮因素。

  盡管許多學者已經意識到開發區(或者是某個地區制造業的發展)在空間上會具有消費帶動效應,⑥但迄今為止圍繞開發區政策對消費活動影響方面的研究還非常少。首先,由于服務業的發展也可能會促進制造業生產力的提高,同時影響一個地區生產和消費活動的因素很可能是無法完全觀測到的,因此在實證上會面臨如何有效識別因果關系的挑戰;其次,受到數據可得性的約束,往往很難同時獲得生產和消費兩方面的數據,不能準確識別開發區政策通過生產力水平提升帶動消費增加的作用機制;最后,開發區政策能否產生顯著的消費帶動效應,以及影響效果到底是大是小,目前的文獻并未進行準確的定量識別。

  開發區政策對消費活動的帶動作用主要會受到兩大方面因素的影響:首先從作用機制的角度,是開發區政策能否有效地通過集聚經濟提升制造業企業的生產效率。在生產方面沒有實際效果的開發區,自然無法形成后續的消費帶動效應。例如,Zheng等⑦的研究發現,在中國幾個大城市的100余個國家和省級開發區中,有大約30%的開發區并沒有形成顯著的生產力提升效應。這可能是由于它們沒有按照本地的比較優勢進行企業招商,或者土地、資本和勞動力沒有配置給邊際生產效率更高的企業,資源錯配導致了生產效率損失。⑧很顯然,這些開發區就不會帶來周邊(或整個城市)就業量和勞動力工資的提升,也無法帶動對不可貿易品需求的擴張。第二是開發區所在城市的城鎮化制度環境。開發區消費帶動效應的強弱與惠及范圍會受到該城市戶籍制度及公共服務供給政策的直接影響——城市政府到底在多大程度上愿意為來到城市中的就業者提供戶籍及公共服務,幫助其真正融入城市社會?只有讓更多的就業者將所工作的城市作為自己的“家”,才能更有效地釋放他們的消費需求,擴大內需。

  本文將從城市層面考察開發區政策對城市消費活動的帶動效應。具體來說,我們利用2009年省級經濟開發區升級這一政策沖擊,采用雙重差分(Difference in Difference,DID)方法識別開發區政策對所在城市消費活動的綜合影響效應;然后基于開發區升級前后經濟產出變化的異質性,分析開發區政策影響消費活動的作用機制;最后利用城市間城鎮化制度的異質性討論城鎮化制度環境會如何影響開發區消費帶動效應的實現。實證研究發現:第一,在控制了其他影響因素后,開發區升級政策對城市的總體消費水平具有顯著的促進作用,城市人均社會消費品零售總額平均提高了3.79%;同時,城鎮居民的生活消費性支出、住房和教育消費也都有顯著提升。第二,開發區升級政策的消費帶動效應主要得益于升級后開發區生產力水平的提升,即驗證了生產帶動消費的作用機制。第三,城鎮化制度環境對城市消費活力的提升具有顯著的制約作用,在“社會融入難度”較高的城市中,開發區升級政策的消費帶動效應明顯更低甚至不顯著。

  本文余下部分的結構安排為:第一部分對開發區政策在消費方面作用機制的理論和實證文獻進行系統的綜述和討論;第二部分是具體的實證方案設計;第三部分為主要的實證結果、機制和異質性檢驗;最后是本文的結論和政策含義。

作者簡介

姓名:孫偉增 吳建峰 鄭思齊 工作單位:中央財經大學經濟學院,復旦大學中國社會主義市場經濟研究中心,清華大學建設管理系

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:張賽)
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