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關于文化產業發展專項資金的反思:兼評市場化改革的局限性
2019年10月09日 09:40 來源:《深圳大學學報:人文社會科學版》2018年第20185期 第47-54頁 作者:周正兵 字號
關鍵詞:文化產業發展專項資金;選擇性產業政策;市場化改革

內容摘要:文化產業發展專項資金設立至今已逾10年,它也確實對文化產業發展起到了積極的作用,但毋庸置疑的是,作為一種“半計劃”的選擇性產業政策手段,它并沒有很好地理順政府與市場的關系,且對市場配置資源的功能與效果有著明顯的負面影響。10年對于一個臨時性的專項資金而言,其時間跨度已經足夠我們較為客觀地審視其歷史成效與當下的適應性問題,所幸的是,相關政府部門也開始反思并推動市場化改革。通過反思專項資金設立的動因與發展的得失,剖析其市場化調整的背景、理路及其所面臨的問題,我們認為專項資金設立與改革的本質問題是要理清專項資金在文化產業特定發展階段的具體目標與時間限度,如果這個核心問題沒有理清,那么,專項資金極有可能演變為“為錢找事”的零和游戲,所謂改革只能淪為一場為改革而實施的改革,財政資金所能發揮的績效恐怕也是一個未知數。

關鍵詞:文化產業發展專項資金;選擇性產業政策;市場化改革

作者簡介:

  標題注釋:

  國家社會科學基金專項課題“中國特色現代文化產業體系和市場體系研究”(18VSJ080),國家社會科學基金項目“國有文化企業社會效益評價考核體系研究”(2018BH01229)。

  2008年國家設立文化產業發展專項資金,至今已逾10年,它確實起到了積極的推動作用:大量政府性資金的投入不僅宣示政府發展文化產業的信心與決心,對文化產業作為新興產業起到了很好的廣告效應;政府資金的投入還為相關企業提供了政府信用的背書,提升了文化企業的市場信譽與投資信心,起到了很好的導向效應。在過去10余年時間內,我國文化產業取得了高速發展,并有望在十三五末期成為國民經濟的支柱性產業。10年時間對于一個新興行業也許時間還不夠長,但是,對于一個臨時性專項資金而言,其時間跨度已經足夠讓我們能夠較為客觀地審視其歷史成效與當下的適應性問題,更確切地說,文化產業專項資金到了該反思與調整的時候了。不過值得慶幸的是,2017年也是政府部門集中反思與調整文化產業發展專項資金的年份,先是財政部調整國家文化產業發展專項資金,引入市場化運作模式,通過參股基金等方式提高資源配置效率。其后,北京市文化創意產業專項資金更是做出重大調整,取消所有項目補貼資金,全部采取市場化方式,即“投貸獎”。在此背景下,本文嘗試反思專項資金設立的動因與發展的得失,剖析其市場化調整的背景、理路及其所面臨的問題,以期推動各方關注并深入此次調整,為相關部門決策提供更有力的智力支持。

  一、文化產業發展專項資金設立的背景與動因

  眾所周知,新時期以來文化領域改革開放的步伐明顯滯后,相當長一段時間只是停留在思想層面,如爭論要不要市場化、要不要產業化問題,直至2003年以后,文化體制改革才全面鋪開,相關政策也陸續出臺,其中標志性的政策文本就是《國家“十一五”時期文化發展規劃綱要》(2006)與《文化產業振興綱要》(2009)。特別是后一個政策出臺了若干促進文化產業發展的產業政策——發展“大項目、大企業、大園區、大基地”,如果放到社會學者所謂“項目治國”的背景之下,就是通過國家政策推動各類“項目”的發展,從而實現國家宏觀產業政策目標[1]。社會學者將“項目”定義為“在執行過程中雖具有針對預期目標性加以臨時組織的特點,但項目的制定、申請、審核、分配、變通、轉化、檢查與應對等一系列的環節和過程,已經超出了單個項目所具有的事本主義的特性,而成為整個國家社會體制聯動運行的機制”[2]。其實,這些政策文本均將文化產業政策與文化產業發展專項資金打包為“項目”,然后政府制定與分布各種項目指南,相關企事業單位提出申請,政府再通過審核、評審等復雜程序實現“競爭性”分配,以實現其設立的政策目標。以中央層面為例,財政部2008年設立國家文化產業發展專項資金,截至2016年累計安排242億元,支持項目4100多個,成為政府推動文化體制改革和文化產業發展的重要手段。至于說為什么要設立專項資金,并成為產業政策的重要抓手,其原因是多元的、結構性的,大致可以概括為三個方面。

  首先,這是計劃經濟向市場經濟轉型背景下替代計劃管理的可行手段。我們知道,在計劃經濟條件下,文化領域的幾乎所有機構都是事業單位,國家計劃管理是文化領域資源配置的根本手段,其管理是剛性的,所有文化單位都是國家機器中的“生產單位”,并無多大的自主性。隨著改革開放的逐步推進,文化領域的市場準入逐步放開,如表演藝術、電影,特別是數字文娛等新興行業,計劃管理手段也逐步退出了歷史的舞臺,但是,國家宏觀管理并沒有結束,只是產業政策替代了計劃管理,成為政府推動體制改革與產業發展的可行選擇。而以項目制實現的產業政策,通過對符合政府政策的項目或企業給予財政支持,較之計劃管理的剛性約束而言,對市場的破壞性較小,且能起到勸誡與激勵各類社會主體參與行業發展,實現產業政策的目標,因此,它就成了過渡時期政府政策的首選。

  其次,這是文化產業作為國家戰略性行業實現“趕超”目標的必然選擇。《文化產業振興綱要》中這樣描述文化產業的戰略意義:“大力培育市場主體,加快轉變文化產業發展方式,進一步解放和發展文化生產力,切實維護我國文化安全,推動文化產業又好又快發展,將文化產業培育成國民經濟新的增長點”。質言之,文化產業的發展既關乎國家文化安全,具有明顯的意識形態性質,也涉及國民經濟發展,具有經濟屬性,這就是我們常說的雙重屬性。對于具有如此重要戰略意義的行業,政府拿出“趕超式”產業政策,特別是通過專項資金作為重要杠桿,加大該行業資源的投入力度,“大項目、大企業、大園區、大基地”就成了政府實現“趕超式”發展目標的必然選擇。

  再次,這是文化產業政策作為宏觀政策發揮政策效用的根本手段。我們知道,在計劃經濟體制下,宏觀經濟管理是通過行政計劃方式實施的,各類執行主體并無討價還價的余地。可是到了市場經濟條件下,對于中央政府制定的文化產業政策,各類市場主體是否執行政策并無剛性約束,這就意味著,如果沒有中央政府將產業政策與專項資金“打包”成項目,各類市場主體能夠成功申報、執行項目——或者“抓包”,獲得實際的利益,企業家才不會理睬政府的產業政策。有了各種文化產業發展專項資金,就能激勵各類主體參與由政府主導的“打包”、“發包”與“抓包”的游戲,甚至這種游戲本身就成了一門產業,在網頁上百度“文化產業發展專項資金”,首頁會出現大量的“文化產業發展專項資金申請報告編制”的服務項目,你就會意識到這場游戲的火熱與走樣的程度。無論如何,專項資金作為幾乎唯一的激勵手段,是文化產業政策發揮作用或效率的必要條件,否則,各類文化產業政策與規劃就無法走出辦公室,成為無人問津的擺設。

作者簡介

姓名:周正兵 工作單位:

職稱:中央財經大學文化產業系教授

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:蔡毅強)
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