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海外中國政府治理創新研究40年
2019年10月09日 13:50 來源:中國社會科學網 作者:劉淑妍 字號

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  隨著中國經濟改革的深化和社會變遷的加速,社會治理與公共服務成為國家治理的重要內容,由此帶來的中國政治領域發生的變革就主要聚焦于政府治理的范疇。回顧改革開放以來中國政府治理變革歷程,主要展示了兩方面的邏輯力量:一個是以調整政府、政黨、市場和社會關系為主線的政府職能轉型發展邏輯。根據任劍濤評價,中國的政府改革走過了發達國家300年的歷程,僅僅在15年里,中國政府改革就在大布局上跨越了有限政府和有效政府兩個門檻,具備堅實的合法性保障。[1]當前,中國政府職能轉型繼續定位于不同公共治理主體間的權力關系調整,目標是形成在中國共產黨的領導下,政府、企業和社會組織協同治理,交互作用的治理格局和治理體系結構,并不斷提升治理主體的治理能力;另一個是以有效公平供給公共服務為核心的公共治理創新實踐邏輯。承接政府職能的理論內涵和具體現實要素,在政府公共服務和社會治理等具體領域,充分展示了中國政府治理體制機制創新和政策工具的改進。

  追尋和推進現代化是當今世界國家的共同任務,中國政府一直努力將自身的變革設計與社會的現代化發展結合起來,以建構國家治理體系和治理能力的現代化。由于歷史和現實的多種機緣, 中國的治理現代化走的是一條被學者們稱為“后發外生型現代化”的道路。[2]鑒于后發外生型現代化的特點,中國采用了“政府主導型”發展戰略。在這種發展戰略下,由國家現代化領導集團主導的“強政府”事實上構成了啟動和推進國家現代化的第一推動力,并且是可持續發展的主要推動力。海外學者對中國政府的研究大多認同這一中國現實,從具體的城市和區域治理、地方治理與公共政策等尋求影響中國社會發展的動力與機制,并著力探討中國政府治理的效度、廣度與深度。

  變革時代國外政府治理研究的理論發展脈絡

  縱觀國外政府治理研究的總體發展脈絡,政府的作用一直以來是政治學界、經濟學界乃至整個社會學界都關注的命題。早在二百多年前,自由主義的先驅亞當·斯密就在其《國富論》中明確給予政府定位,認為政府的職責最主要是充當“守夜人”角色,整個社會經濟的運行則交由市場這支“看不見的手”去調控。一百年來,不同學派爭論的焦點在于對政府與市場的關系的界定和作用范圍的討論:著名的現代經濟學家曼昆在《經濟學原理》一書中從經濟物品角度進行研究,認為在市場經濟體制中,公共物品的提供仍需政府支持;1997年世界銀行報告《變革世界中的政府》一書闡明,在市場邏輯的背景下,市場應該發揮更大的作用,政府則主要聚焦于公共基礎職責;2009年諾貝爾經濟學獎獲得者、著名政治科學家埃利諾·奧斯特羅姆則從解決公共事務問題的實踐分析出發,認為政府和市場都存在失靈,需要探討第三條路經,即社會的自主治理。[3]而當前有關環境、基礎設施、公共醫療等主要領域的公共服務供給研究中,也普遍強調政府作用的發揮。

  20世紀80年代初開始,西方發達國家掀起政府改革與發展新浪潮,以英國撒切爾政府推出“雷諾評審”[4]作為起點,隨后梅杰政府的“公民憲章”運動、“執行性機構改革”;美國克林頓政府的“重塑政府”運動;新西蘭政府較為激烈的民營化改革運動等都是當時政府公共管理變革的標志性行動。改革項目此起彼伏,改革浪潮風起云涌。歸納80年代以來政府管理的變革討論,主要集中于兩個主題:一是推進政府“新公共管理(the new public management,NPM)”運動,把效率、效益、效能作為改革的主導目標,追求為結果而管理。美國學者E.S.薩瓦斯的《民營化與公私伙伴關系》就對基礎設施建設與管理、固體垃圾收集、處理、街道保潔、排污權交易等各種各樣公共事務的民營化進行了全面研究和總結,成為探討民營化改革的經典著作。二是推進“良好治理”(good governance)的發展。20世紀80年代以來,治理(governance,國內研究城市的學者通常譯成“管治”)理論的發展為其提供了知識支持。世界銀行、聯合國、OECD等組織大力推行這一行為,為良好治理提供實踐范例。如聯合國HABITAT推行的全球城市治理運動(The Global Urban Governance Campaign),為推行良好城市治理的管理者提供工具支持。政府治理的范式也隨之發生重大變革,主要體現為從新公共管理到新公共服務、從競爭性治理到整體性治理、網絡治理與參與式政策設計的理論發展脈絡。

  從政治發展到治理創新:海外中國政府研究視角的轉換

  考察海外中國政府治理研究,往往與中國政治的研究是緊密結合的。海外第一代和第二代中國政府與政治研究學者,主要是基于中國歷史和文化內涵,從整體性視角觀察和分析中國政治體系。當前,第三代學者充分運用政治學、社會學、管理學等理論和工具,從不同層面研究改革開放以來的中國政府治理與政治生態,他們在理論準備、物質基礎、現場調查、研究方法和手段等條件上遠遠優于第一、二代學者,因而對中國具有更深刻的認識。[5]如今,海外關于中國政府治理研究評述可以從研究視角與方法上的延展性、研究主題和內容的多樣性和研究問題的全球性方面得以體現。

  早期海外中國政府與政治的研究者,主要是基于歷史制度主義探討中國發展變遷的歷史淵源、時代背景與變革動力。隨后及當前的研究則重點從國家與社會關系視角關注中國的政治生態,并著重從國家制度、結構和關系維度觀察中國政府內部的功能設計與職責定位。從第三代學者看來,國家與社會關系視角對于分析由計劃經濟向市場經濟轉型的中國社會具有很強的解釋力。1983年倪志偉(Victor Nee)編輯的《當代中國的國家與社會》論文集,可以看做是美國學者較早采用國家與社會關系視角來研究中國政治的成果。自此,國家與社會關系就成為中國政治研究的重要理論基礎,并在20世紀90年代一躍成為主流分析視角。結構功能和精英政治分析視角是伴隨中國不斷深化的政府改革步驟前進的。在美國政治學中,詹姆斯·湯森的《中國政治》偏重于從功能主義視角來分析1985年以前的中國政治。李侃如(Kenneth Lieberthal)在《治理中國:從革命到改革》(2010)一書中,采用了靜態的組織結構視角分析了從中國帝制到改革開放以后不同時期的政治體制與權力結構,其中當前政治體制分析篇章中,著重從政府內部考察部門組織建構和內部職能分工上政黨與政府間權力運行方式,同時從政府政策角度探討新情境下中國國家與社會關系的變化。[6]鄭永年的《中國的“行為聯邦制”》(2013)則從互動關系角度重點討論了毛澤東時代以來到改革開放后中央和地方關系的變革與動力。[7]另外,還有一批政治學者通過對中國不同代際政治精英的轉型特點的梳理,對精英重組、觀念變革、政治戰略、政治資源以及知識分子的政治態度等的分析,進一步細化中國政府治理的主體,發現觸動中國大變革時代的政治精英者的行為動機。總的來說,美國是海外中國政府與政治研究的主要存在地,各種視角的互相競爭和補充,有助于形成對中國政治的本質性認識,對于國內關于中國政府治理研究來說也具有啟發意義。

  當前,海外學者對中國政府治理研究的主題呈現越來越豐富趨勢,并與世界政府治理變革的實踐和理論推動直接相關。當代中國政府治理的研究和實踐受公共治理理論范式的影響,東西方政府發展面臨共同的問題與挑戰,海內外學者試圖通過對各國政府治理創新的歸納總結和案例比較分析,既能驗證研究方案的可行性,又能獲得理論創新的方向。可以說,現階段的海外研究除了延續傳統的政治學研究關注國家、鄉村、政權、政黨、意識形態等討論之外,面向市場調控、政府監管、公共服務與社會管理等職能內容的中國政府治理實踐,也逐步受到海外學者的關注,從社會資本、市民社會、公眾參與等社會科學范疇分析中國地方政府創新行動和城市治理中的多元主體合作、政府賦權與分權、以及基層民主治理等成為研究熱點,大量的實證性研究和田野調查方法運用于具體的問題研究中。

  跟進中國發展中面臨的公共問題進行治理理論的探討和分析,是觀察海外中國政府治理研究的重要向度。中國的經濟發展問題持續受到海外學者關注,中央和地方政府如何有效發展經濟,進行市場調控一直是海外中國政府治理研究的重心。改革開放以來,理解中國政策過程也一直是海外學者為之努力的重要挑戰之一。海外學者通過對不同領域和不同層次的政策制定和實施分析,收集大量經驗數據,討論多樣化的政策工具和具體的決策模式。目前,海外關于中國政策制定的研究基本上仍然處于“支離破碎的威權主義”框架內,并未形成具體共識。現有的關于中國政策過程文獻主要分為兩部分:第一,不同政策領域的政策制定單一案例研究;第二,試圖從案例研究結果中建立中國政策過程的新概念以及相關模型或類型,即在原有案例分析基礎上,發展出一些概念和“適度”理論模型,以了解中國政策過程的主要特征和驅動力。隨著中國改革進入深水區,腐敗治理成為中國政府治理研究又一關注的熱詞。海外學者認為,腐敗嚴重侵蝕了基于政治精英的統治的合法性,有效提升政府清廉指數成為全球治理行動的共同目標,反腐運動不僅僅是鞏固權力的手段,也是作為旨在改革中國行政結構和改善治理的重要政策工具。減少貧困則是近年來中國政府面向世界承諾兌現的一項重要政策,在2016年正式被納入“十三五”規劃(2016—2020),旨在使7000萬人擺脫貧困的計劃。減貧戰略是“十三五”的最高發展議程。海外學者共議中國農村地區的減貧戰略及實施效果,其研究內容已經深入到中國少數民族區域研究領域。

  總體評述當前海外學者聚焦中國政府治理創新研究,主要特征有:從時間來說,海外學者的研究緊跟中國的政策變遷,且與世界政府治理變革共鳴。研究的視角與方法保持一定的延展性,形成了系統的中國政府與政治研究框架。海外學者的研究內容豐富多樣,且多以實證研究為主,問題研究具象化,具有非常強烈的實踐意義,有利于中國國內政治的研究與探索,以及國內政策的發展與完善。但從研究觀點與結論來說,海外學者關于中國政府的研究仍有較強烈的西方中心理論傾向。

  新時代中國政府治理發展的重心

  在中國,隨著晚清以來的西學東進,一大批留學歐美及日本的學者歸國,政治學的研究由先前的以翻譯為主轉而向本土化過渡,出現了一批以現代西方政治學理論研究中國政治的著作,其中被譽為現代中國政治學的奠基人的錢端升是最早從事中國政府與政治研究的學者。其開拓性貢獻在于,率先運用“法律形式主義”的研究方法,將政治學研究聚焦于對各國憲法的研究,開啟了中國比較政治研究的先河,建構起中國現代政治學研究的基本框架,奠定了其科學化、體系化的發展方向。

  當前國內外學者們正積極從政府治理角度觀察中國現實政治問題,概述國內外學者討論熱點,進一步聚焦的主題有:1.從理論推理的角度關注宏觀治理比較,論證政府治理改革的總體方向。將“公共服務型政府”設定為政府改革的目標,并認定“以社會和公民為本位,以公共服務為根本目標”、“市場化、社會化,與非政府公共機構甚至私人部門合作”為“公共服務型政府”建設的行為模式和政策手段。2.從政策過程視角關注中國決策模式變化。認為中國發展所遵循的是“政策主導型的漸進式改革”路線。這種“政策主導型的漸進式改革”模式區別于“民意主導型”的、由體制外力量所推動的權利驅動或利益集團驅動的民主變革模式,其改革政策主要由來自執政黨和官僚精英等體制內的力量所推動,以改善治理效果為目的。3.從治理研究范疇關注中國政府的整體性治理狀況。一項名為“中國政治發展:中美學者的視角”的研究中,海內外學者基于集體行動邏輯,系統考察了中國改革30年治理方式的變化。他們認為,中國的改革是“以治理為中心的改革”。[8]從中國目前政府治理實踐分析,當前政府治理改革重點在于如何向世界展現一個公開、公正、民主、法治的中國政府形象。積極提升公共服務的數量、質量和可及性等,是政府改善公民幸福感的重要途徑。未來如何大力建設服務型政府,提升公眾的滿意度和幸福感,成為中國政府今后需要面對的最重要課題。以治理能力為重點,以公共服務為導向,以和諧社會建設為目標構成新時代政府建設的重要內容。

 

  (作者系同濟大學國際文化交流學院院長、政治與國際關系學院教授)

  注釋:

  [1]任劍濤:《政府何為?——中國政府改革的定位、狀態與類型 》,《公共行政評論》2008年第1期,第67-88頁。

  [2]張立榮、冷向明:《當代中國政府治理范式的變遷機理與革新進路》,《華中師范大學學報》(人文社會科學版)2007年3月。

  [3]首先,她指出傳統的分析公共事務的理論模型主要有三個,即哈丁的公地悲劇(1968)、Dawes等人的囚徒困境(1973,1975)以及奧爾森的集體行動邏輯(1965),但是他們提出的解決方案不是市場的就是政府的,而且得出的結論往往是悲觀的;其次,她指出當前解決公共事務問題的方法或者以政府途徑(利維坦)為唯一或者以市場途徑為唯一都是有問題的,她懷疑僅僅在這樣兩種途徑中尋找解決問題思路的合理性;最后,她從理論與案例的結合上提出通過自組織管理公共物品的新途徑,但同時她不認為這是唯一途徑,不同事物的管理機制,取決于管理的效果、效益和公平的綜合評價。觀點整理于:埃莉諾奧斯特羅姆:《公共服務的制度建構》,上海三聯書店,2000年,第5頁。

  [4]撒切爾于1979年上臺后,立即任命雷納爵士為首相的效率顧問,并在內閣辦公廳設立了一個效率小組,負責行政改革的調研和推行工作。雷納及其領導的效率小組即展開了著名的雷納評審。雷納評審是對政府部門工作特定方面的調查、研究、審視和評價活動,其目的是提高組織的經濟和效率水平。雷納評估可以說是英國政府績效評估的開端。引自:卓越主編:《國外政府改革與發展前沿》,福建人民出版社,2007年,第38頁。

  [5]Harding Harry ,The Study of Chinese Politics :Toward a Third Generation of Scholarship,in World Politics ,1984,No.30.

  [6][美]李侃如:《治理中國:從革命到改革》,胡國成、趙梅譯,中國社會科學出版社,2010年。

  [7]鄭永年:《中國的“行為聯邦制”》,東方出版社,2013年。

  [8]《中美學者聚焦當代中國政治發展 增加理解和信任》,中國網,2010年10月30日。

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姓名:劉淑妍 工作單位:

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:齊澤垚)
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