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論人類命運共同體構建中的和平擱置爭端
2019年11月16日 12:12 來源:《中國社會科學》2019年第2期 作者:黃瑤 字號

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  內容提要:研究人類命運共同體理念在國際法上的科學內涵和指導意義是一個重要課題,將人類命運共同體理念蘊含的豐富思想融入國際爭端的處理理論是非常具有實踐價值的切入點。目前國際爭端解決實踐遇到諸多困境,需要探索創新國際爭端處理的新模式和新思路。而和平擱置爭端是對現有國際爭端解決方式的重要補充。從法律視角對和平擱置爭端實踐進行概括和理論化,將人類命運共同體理念作為支撐和平擱置爭端的理論資源,有助于豐富并指導其實踐;同時,和平擱置爭端在推動構建人類命運共同體進程中可發揮積極作用。

  關 鍵 詞:人類命運共同體/國際爭端/和平擱置爭端/不解決/國際合作

  作者簡介:黃瑤,中山大學法學院教授。

  標題注釋:本文為中國社會科學雜志社和吉林大學合辦的“2018年法學前沿論壇”論題“新時代的法學理論”參會論文、作者主持的國家社會科學基金重大招標項目“南海斷續線的法理與歷史依據研究”(14ZDB165)階段性成果。

  在世界交往中發生國際爭端在所難免。從傳統國際法的訴諸戰爭解決爭端,到以1945年《聯合國憲章》(以下簡稱《憲章》)為代表的現代國際法所確立的和平解決國際爭端原則,國際社會在禁止非法使用武力并推動和平解決爭端上取得了重大進步。進入新時代,面對可能產生重大變革的國際秩序和復雜多變的國際局勢,國際法學界應站在新的起點上,不僅要研究如何有效地和平解決爭端,還應關注如何更有效地管控爭端。因為,面對日趨復雜的國際糾紛,如果仍然以傳統的眼光只盯著“解決”,盡管單方面意愿想和平“解決”爭端,但有時可能因對方缺乏意愿或客觀條件所限難以達到,甚至可能使各方處于緊張態勢,最終不利于爭端的和平解決。而以穩定與發展為首要目標的“和平擱置爭端”(peaceful non-settlement of disputes,也可譯作“和平不解決爭端”)①實踐已應運而生而且在不斷豐富。和平擱置爭端是爭端方在合意基礎上達成的暫時凍結爭端、維持各方法律立場的一種爭端處理手段,是和平解決爭端原則的重要補充,它對于處理某些已成為“老大難”問題的爭端具有重要作用。

  人類命運共同體是中國提出的處理國際關系的倡議與構想,具有重要的理論和實踐意義,并越來越得到國際社會的高度關注。國際法是國際關系在法律制度層面的反映,是制度化和法律化的處理國際關系的原則、規則和制度的總和。本文著眼于國際法上的爭端處理制度,指出在當代國際社會正發生巨大變化的背景下,國際爭端解決實踐所遇到的困境,闡述和平擱置爭端模式的現實需要,并以構建人類命運共同體為導向,對和平擱置爭端實踐進行理論化,探討一種新的國際爭端處理觀,進而研究構建人類命運共同體與和平擱置爭端之間的互動關系。若無特指,本文所指稱的“爭端”專指國與國之間的爭端。

  一、和平解決國際爭端原則的內涵亟待豐富

  人類命運共同體理念的根本目標在于推動國際社會的和諧、合作與共贏。從國際法的角度理解人類命運共同體,并進而推動構建人類命運共同體,必然要考慮對國際上種種爭端的處理。何謂“爭端”?國際常設法院指出:爭端是當事國之間“關于法律或事實問題的不同看法,是法律或利益之間的沖突”。②在傳統國際法學的視野中,學者們一般關心的是如何和平解決爭端。然而實際上,無論是政治解決方法還是法律解決方法,啟動這些程序的前提都需要主權國家的同意,國際法并不能強制各國接受任何國家或國際機構的管轄,除非該國同意。一般來說,一國也沒有主動解決爭端的義務,無論是嚴重的法律沖突還是次要的政治分歧,除非該分歧已經足以威脅國際上的和平與安全秩序。③

  然而,爭端畢竟意味著對立和分歧,爭端的存續可能會導致國與國之間的關系惡化或局勢升級。在國家主權平等、缺乏高于主權權威的國際社會中,如何妥善處理好國際爭端,是每個主權國家在處理對外事務時須謹慎考慮的問題。從傳統的訴諸戰爭手段來解決國際爭端,到1945年《憲章》第2條第4款確立了在國際關系上禁止非法使用武力或武力威脅原則(簡稱禁止使用武力原則),國際社會已經在推動和平解決爭端道路上做出了極大的努力,并在《憲章》第2條第3款中確立了和平解決國際爭端原則,該條款規定:“各會員國應以和平方法解決其國際爭端,避免危及國際和平、安全及正義。”此原則對各國在處理國際關系問題時提出了一般性要求。

  冷戰結束以來,國際社會不斷發展和平解決國際爭端的各種機制和方法,對維護世界和平與安全起到了積極作用。然而,現有的國際爭端解決方法存在的局限性也是顯而易見的,特別是隨著國際實踐的發展,其局限性愈加明顯,和平解決國際爭端原則的內涵亟待豐富。

  首先,啟動任何和平解決爭端方法都受到國家同意原則的限制,④而且難以全面徹底地解決爭端。就談判方法而言,爭端方若無法對談判的議題達成一致,一方可以通過拒絕就全部或部分議題談判的方式限制談判的作用。就調解、調查、調停等有第三方參與的政治解決方法而言,是否允許第三方介入取決于爭端各方的同意,第三方的介入程度和范圍也受到爭端各方同意的限制。⑤至于國際仲裁、司法解決這樣的法律解決方法,國家同意對國際法庭或仲裁庭管轄權的限制更為明顯。例如,根據《國際法院規約》第36條和《國際法院規則》第38條第5款,國際法院可以基于條約、特別協定、單方面聲明或被告國應訴行為而獲得管轄權。這也就意味著爭端當事國有權通過簽訂條約、修改單方面聲明或者拒絕應訴來拒絕或者限制法院的管轄。實踐中,通過單方面聲明接受國際法院強制管轄的國家只有73個,而且這些國家都將涉及其核心利益的爭端排除在國際法院管轄權范圍之外。⑥又如,有不少條約規定了國際法院的管轄權局限于解釋和適用該條約的爭端。但這類爭端往往不是關涉純法律問題,這也就導致即便國際法院就特定爭端作出有拘束力的判決,這樣的判決對爭端國間關系的改善和問題的解決所作的貢獻也是有限的。例如,在美國政府基于數份條約針對伊朗啟動的“德黑蘭外交人質案”中,國際法院確認自身有管轄權并作出了最終的實體判決。⑦但是,正如伊朗政府主張的那樣,引發該案的原因在于美伊兩國之間“全部政治背景”,占領美國大使館只是其次要的側面,僅僅將這一法律問題進行裁判對解決伊美兩國長期的政治問題毫無助益。⑧最終,伊朗并沒有接受國際法院這個判決,該判決也沒有了結美伊兩國間長期性的政治爭端。

  其次,現有的國際爭端解決程序存在被濫用的風險。例如,根據1982年《聯合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)第288條規定,只有關于《公約》解釋和適用方面的爭端才能啟用《公約》強制爭端解決的程序。然而,在菲律賓單方面提起的南海仲裁案中,菲律賓規避《公約》的限制,針對南海部分島礁的法律地位、海洋環境等問題提起針對中國的仲裁,試圖通過仲裁給中國方面施加壓力。但中菲之間南海問題的實質是南海部分島礁的領土主權問題,這些問題不在《公約》的調整范圍內,更不涉及《公約》的解釋或適用。⑨因此,依照《公約》附件七組建的仲裁庭無法就這些實質性問題進行裁判,誠如外交部在聲明中所指出的:“菲律賓濫用《公約》強制爭端解決機制,單方面提起并執意推動南海仲裁,是披著法律外衣的政治挑釁,其實質不是為了解決爭端,而是妄圖否定中國在南海的領土主權和海洋權益。”⑩可見,在一些涉及復雜問題的爭端中,在時機或條件不成熟的情況下,以“和平解決爭端”之名強行提交某種爭端解決程序,無益于問題的真正解決,反而可能使得緊張的態勢進一步惡化。

  再次,現行國際法體系缺乏有效的強制執行機制,不能確保爭端方主動、自覺地接受解決結果。在現有國際爭端解決方法缺乏強制執行機制的情況下,爭端方很可能選擇反悔或直接無視對其不利的協議或裁判。如果爭端一方拒絕接受解決結果,則往往是經歷了漫長爭端解決程序后,爭端方的權利及義務仍無從實現或履行,爭端方之間的關系未得以改善。只有當所有爭端方主動接受并履行解決協議或司法判決的內容時,該爭端才算徹底解決。(11)例如,在著名的“在尼加拉瓜境內針對尼加拉瓜的軍事和準軍事行動案”中,美國拒絕接受國際法院作出的管轄權決定、臨時措施命令和有利于原告尼加拉瓜的實體判決。該案最終是在20世紀90年代通過尼加拉瓜新政權主動放棄對美索賠主張的方式才暫時解決的。(12)不過,近年來,尼加拉瓜又在尋求重啟向美國索賠的機會。(13)誠然,在政治敏感性較弱的國際投資和國際貿易領域,強制爭端解決方法獲得了比較廣泛的支持,國際法也提供了一些執行機制和措施保障爭端解決結果的落實。然而,隨著近年來貿易保護主義抬頭、逆全球化潮流不斷涌現,貿易和投資領域的爭端解決機制也受到了越來越多的質疑和挑戰,其中相當一部分質疑或挑戰來自美國這樣的曾經支持者。(14)

  最后,解決爭端的法律裁決對復雜國際爭端的最終了結作用有限。一般而言,國際爭端依其性質可分為法律性爭端、政治性爭端和混合型爭端三種。法律性爭端是指爭端當事方有關法律權利的爭執,譬如,因條約解釋和適用、邊界劃定等而產生的爭端;政治性爭端是指爭端當事方涉及政治利益方面的沖突或對立。例如,因國家主權或領土完整受到侵犯而引起的爭端。至于混合型爭端,意指既關涉爭端當事國的法律權利,又涉及當事國政治利益的爭端。這類爭端在國際關系中居于多數,用法律方法解決這類爭端只能就爭端方之間的法律關系取得最終結果,而無法照顧到爭端方之間的政治利益的分配,也就難以取得“案結事了”效果。在國際實踐中,有的國際爭端解決需要比較長的時間,世界上存在著不少長期懸而未決的國際爭端。(15)實際上,一個國際爭端可能牽涉文化、宗教、歷史、語言等因素,國際司法機構難以對這些因素帶來的問題進行一一回應。正如美國學者理查德·彼爾德所言,一個國際爭端的部分方面可通過法律語言表現出來,但國際法院或法庭卻無法揭示爭端背后更為復雜深遠的沖突,因此一份針對法律爭端的判決對于化解整個沖突的貢獻有限。(16)

  可以說,正是由于存在這些不足,構建人類命運共同體理念才尤為重要和必要。在當今,如何從更宏觀的角度管控爭端,確定哪些爭端適合解決、哪些爭端不適合強行推動解決就顯得尤為重要。有鑒于此,國際社會應當改變過往以“唯爭端解決”論的國際關系處理思路,轉向以爭端管控為重點的新爭端處理觀,深化對和平解決爭端原則的理解,不斷豐富該原則的內涵,以適應新形勢發展的現實需要。而“和平擱置爭端”思想作為和平解決爭端原則的重要補充,可以為各國管控爭端提供有益的借鑒。

  二、“和平擱置爭端”的概念及優勢

  (一)“和平擱置爭端”的內涵

  和平解決爭端的概念,人們早已耳熟能詳。但“和平擱置爭端”或“和平不解決爭端”,則知者寥寥。談“和平擱置爭端”,需要先談“擱置爭端”(non-settlement,也譯為“不解決爭端”)。“擱置爭端”這一概念久已有之,在國際政治、政治學、社會學上都有應用。但該概念至今少有精確定義,尤其在法學學科內討論尚不充分。“擱置爭端”可以指爭議方無法達成有實質處理結果的合意,只是在程序上達成一致,暫停某種爭議引起的對峙和緊張。譬如,在俄羅斯車臣問題(17)和東盟國家領土爭議(18)中,相關當事方就被認為主動達成了“擱置爭端”的合意。亦即是說,“擱置爭端”的主要含義在于它是一種積極主動的行為,是由雙方通過合意,使有關爭端在確定的期間和條件下,主動處于“未解決”狀態。“不解決”合意達成后,雙方承諾不對這種“不解決”狀態提出抗議、提起程序,也不采取使爭端惡化的程序,而是在保留原來立場的基礎下,進行合作發展。如果達不到這一步,合作發展可能缺乏法律基礎,也缺乏政治意愿。譬如,如果對爭議海域不先進行“擱置”,則由于組織、許可開發的行為具有主權性質,一國若容許對方進行這種行為,就可能產生法律上的承認或默認效果,損害己方法律立場。這是任何國家不愿意也不可能同意的。可見,“擱置爭端”是人為的“凍結爭端”。

  “和平擱置爭端”(又稱“和平不解決爭端”)一詞出現在現當代國際政治和國際法的語境中,比起上述的“擱置爭端”(“不解決爭端”)更具有規范性含義。但從時間上來說,“和平擱置爭端”概念的出現比“擱置爭端”要晚些。實際上,詞語的使用和概念的形成往往是對已有實踐,甚至是長期歷史現象的總結和提煉,而不是詞語和概念催生了實踐。例如,有學者在研究國際安全與戰爭問題時就指出,歷史上長期存在的和平協定(peace agreements),其中有一些可以被定義為“不解決的協議類型”(a form of non-settlement agreement),(19)是一種暫時保持現狀和限制爭端方再次開戰可能的方式。此處雖然“和平擱置爭端”的概念尚未被正式提出,但已經具有了基本的理念模型。

  早在20世紀60年代,就有學者使用“和平不解決(爭端)”(peaceful/pacificnon-settlement)一詞,描述各國保持和平與爭端不解決的狀態。(20)另有國際關系學者指出,有的國家基于某種考慮愿意接受“和平不解決爭端”的安排,保持現狀而不解決爭端。(21)然而,具有明確、積極描述性意義的“和平不解決爭端”的概念,是由國際關系專家蘇哈·波魯克巴斯在其1998年的文章《塞浦路斯爭端與聯合國:1954至1996年間的和平不解決》中正式使用。該文明確指出,由聯合國參與推動的一系列方案是一種“和平不解決(爭端)”(peaceful non-settlement),(22)在維護和平與秩序的情況下對爭端進行暫時的凍結。

  在國際法領域,在1998年,保羅·馬丁在研究區域爭端解決和沖突預防機制時引入了“和平擱置(爭端)”(pacific non-settlement)的概念,用以描述東盟機制下有關國家暫停領土爭端的政治法律實踐。他認為,在東盟創建之時成員國之間存在的大多數爭端,尤其是領土爭端,30年來一直仍處于和平擱置的狀態,和平擱置爭端對東南亞國家聯盟的創建和發展有重要的意義。(23)2017年,在評論東帝汶與澳大利亞在《公約》下的強制調解案時,國際法學者彼得·曾再次提出了“和平擱置爭端”,從政策角度分析了和平擱置爭端協議的優越性,并對以國際和平與發展為宗旨的凍結爭端的合意做法表示了贊同。他指出:“在無法和平解決某個爭端的情況下,國家應該嘗試達成和平擱置爭端的合意,如果這種安排有利于國際和平與繁榮的話”。(24)實際上,西方學界比較常見的觀點是,和平解決爭端原則雖然是《憲章》規定的基本原則之一,但是該原則并不強迫爭端方主動尋求解決爭端;而作為一種普遍的政治智慧,擱置爭端早就是一種常用的政治手段,與此方面相關的事例很多,(25)當然,成效不佳的事例也存在。(26)

  隨著國際實踐的進一步豐富和國際法研究視野的不斷開拓,“和平擱置爭端”作為一種管控爭端的重要手段,其法律問題理應成為國際法學者的研究課題之一。實際上,隨著我國參與國際法律實踐的程度日益提高,已有學者開始使用“和平擱置爭端”的概念和思想。(27)

  需指出的是,“和平擱置爭端”概念中的“和平”一詞有兩層意思:一是這里的“和平”意味著“擱置爭端”局面的形成有利于國際和平與安全,甚至是直接以維持或恢復和平為目的。從近現代的國家實踐來看,在難以通過通常的爭端解決方式解決爭議,因而采取“擱置爭端”的方式之時,往往是由于涉及有關國家的核心利益問題,尤其是有關主權問題和國家戰略利益的分配,或者是涉及內戰或武裝沖突。解決這些敏感問題時,“擱置爭端”的處理常常有利于國際和平與穩定,或者本身就是基于和平與穩定之考慮,譬如,簽訂停戰協定或者建立非軍事區的協定。顯而易見,停戰協定之類做法一般并沒有解決雙方為之開戰的爭議,而只是叫停了非和平的爭端解決方式。二是“和平擱置爭端”通常是為了奠定爭端各方開展合作和正常交往的基礎。除了停戰安排之外,“和平擱置爭端”一般是為了解決與爭端相關但又是爭端之外的問題。換言之,爭端各方欲進行有關方面的合作和交往,倘若不能“和平解決爭端”,就要以“和平擱置爭端”結果為前提。例如,在有關爭議海域進行開發、管理等合作時,本來應以明確海域權利歸屬為邏輯前提,亦即在不同國家的海洋權利主張發生重疊時所涉及的海洋劃界問題。這種情形下,可通過有關國家“擱置爭端”的安排,為有關各方的海洋活動賦予合法性地位。

  可以認為,“和平擱置爭端”主要指的是有關國家之間以維護地區安全及穩定、推動合作發展為目的,通過達成正式或非正式的共識,對完全解決某個爭端、取得終局解決結果的程序、要求或主張進行持續的擱置或凍結的一種爭端處理方法,以及這種方法所產生的一段持續狀態。需特別指出的是,和平擱置爭端不是怠于解決爭端,也不是回避該爭端,更不是要放任爭端永久不解決,而是在取得各爭端方同意的前提下,推遲解決爭端。這樣做可以避免爭端擴大化或者局勢升級,促進爭端方之間以理性的態度和方式尋求合作。

  就法律屬性而言,和平擱置爭端既是國家的權利,也可成為國家的義務。“和平擱置爭端”是從國家主權原則引申出來的一項國家權利。國家有權根據自己的意愿和國際爭端的具體情況,通過與爭端另一方的協商一致或者在爭端他方的默認情況下,選擇或決定和平擱置爭端。德國法學家菲利普·庫尼希指出,發生在部分國家之間的、并不威脅國際和平與安全的爭端屬于當事國的外交事務,根據國際法上的不干涉內政原則,別國無權干預。(28)另一方面,“和平擱置爭端”可以通過協議形式成為國家的義務。爭端各當事國既然有權選擇和平擱置爭端,那么也有權通過協議的方式將這樣的安排固化下來。這樣的協議形式體現了當事國之間已經形成的共識,可以為爭端方之間的關系提供確定性,以便于它們在其他領域開展合作并維持和平與穩定的秩序。此外,和平擱置爭端的協議或安排中通常含有“不損害條款”(without prejudice,或non-prejudice clause,也譯為“不影響條款”),意指除非爭端各方另外達成一致,否則在擱置爭端期間,各方相關的權利地位不會發生變化。換言之,通過該條款“凍結”了各方在達成合意時的法律地位,擱置爭端的選擇不影響各方爭議立場和權利主張。(29)

  (二)和平擱置爭端的表現形式與適用范圍

  縱觀國際實踐可以發現,采用和平擱置(或“不解決”)方式處理的爭端往往是那些無須或者無法立即解決的爭端。正如有國際法學者所指出的,如果爭端各方的主張差異太大,即便各方都秉持善意尋求爭端解決方法,所做的努力也不一定能夠成功地解決爭端。(30)和平擱置爭端作為一種管控國際爭端的手段,已經在諸多國際實踐中體現出來。研究其既有實踐可發現,和平擱置爭端的表現形式多種多樣,應用廣泛,可用于處理多種類型的爭端。

  1.表現形式多樣靈活

  現代以來,“和平擱置爭端”以不同形式表現在廣泛的國際實踐中。

  第一,暫緩解決(pending settlement)。(31)這個詞語具有多重法律意思,主要指的是《聯合國海洋法公約》第74條和第83條中的臨時安排。這兩條的第3款分別規定了專屬經濟區和大陸架劃界,在達成劃界協議以前,“有關各國應基于諒解和合作精神,盡一切努力作出實際性的臨時安排,并在此過渡期間內,不危害或阻礙最后協議的達成。這種安排應不妨害最后界限的劃定”。雖然這種臨時安排可能時間較短,雙方也以最終劃界作為目標前提,但這種安排本身也屬于“擱置爭端”概念的形式,是在未解決海域劃界情況下對漁業等事項的合作安排。

  第二,擱置爭議(shelving disputes)。(32)“擱置爭議”、“暫時擱置爭議”是中國在處理與日本的島嶼主權和海域權利爭端時開始使用的概念,最初是為了處理兩國建立外交友好關系中出現的障礙而提出的方案。后來,“擱置爭議”概念又發展成“擱置爭議,共同開發”,兩者具有邏輯上的連貫性和目的上的一致性。其基本含義包括:“對領土爭議,在不具備徹底解決的條件下,可以先不談主權歸屬,而把爭議擱置起來。擱置爭議,并不是要放棄主權,而是將爭議先放一放”;“對有些有爭議的領土,進行共同開發”;“共同開發的目的是,通過合作增進相互了解,為最終合理解決主權的歸屬創造條件”。(33)鄧小平同志曾這樣答復記者對有關釣魚島問題的提問:“這個問題可以把它放一下,也許下一代人比我們更聰明些,會找到實際解決的辦法。”(34)1984年,他在會見一個美國代表團時也說:“有些國際上的領土爭端,可以先不談主權,先進行共同開發。這樣的問題,要從尊重現實出發,找條新的路子來解決。”(35)

  值得指出的是,“和平擱置爭端”與“擱置爭議”既有聯系又有區別。“擱置爭議,共同開發”的理念與實踐是“和平擱置爭端”的重要組成部分,兩者的基本精神和宗旨是契合的。但這兩個概念并不能等同。一是“擱置爭議,共同開發”是我國外交上使用的概念,至今沒有文件對其含義作出明確厘定,也尚未有固定的法律協議模式,因此跟本文總結歸納的“和平擱置爭端”還不能等同;二是目前我國主要在領土主權和海域劃界爭端領域提及“擱置爭議”,而“和平擱置爭端”的范圍比“擱置爭議”明顯更為廣泛;三是“擱置爭議,共同開發”的提出前提和背景是“主權在我”,有鮮明和堅定的政治立場,這一點是不容妥協的。但“和平擱置爭端”作為法律概念則相對中性。也可以說,兩者的一個主要不同是,“和平擱置爭端”更多是著眼于國際法的語境,而“擱置爭議”則側重于國際關系、國際政治層面。例如,在1972年中日實現邦交正常化談判中,雙方在釣魚島問題上都采取了擱置爭議的明智做法。周恩來總理表示:“(釣魚島問題)以后再說。這次我們把能解決的大的基本問題,比如兩國關系正常化的問題先解決,不是別的問題不大,但目前擊破的是兩國關系正常化問題。有些問題要等待時間的轉移來談。”中日首腦就釣魚島問題達成擱置爭議的默契與共識的做法,被日方理解為“不解決的解決之道”。(36)

  此外,和平擱置爭端實踐中還存在著臨時解決(interim settlement)、(37)凍結沖突(frozen conflicts)(38)等做法,不過這些概念較少被使用。

  2.具有較為廣泛的適用范圍

  在國際實踐層面,和平擱置爭端的適用范圍較為廣泛。據此,爭端各方有機會緩和、消解各方之間的沖突或敵意。當然,并不是所有的爭端都適合通過“擱置”(或“不解決”)的方式進行處理,例如,國際貿易爭端、國際投資爭端等。然而,對于涉及國家領土主權、民族宗教、國家榮譽或者其他具有高度政治敏感性的爭端,倘若過度追求解決爭端則可能會適得其反,此時和平擱置爭端應當是爭端方之間著重考慮的一個選項。這幾類爭端在國內層面,爭端的發展和結果會在很大程度上影響各個爭端當事國的政治制度、意識形態、國民身份認同、民族情感和凝聚力等,甚至觸及一國的生存立國根基,條件不具備時并不適合強行推動解決。

  事實上,在國際關系中,選擇和平擱置爭端是一種普遍較為理性且可行的做法,可用于國際實踐的很多方面。這一做法也切實有效地促進了國際合作,維護了國際和平與安全。實踐中,和平擱置爭端往往是爭端當事國之間的外交默契。不過,爭端當事國通過協議的方式約定和平擱置爭端的情形也不乏其例。

  在領土主權爭端方面,約定采用和平擱置模式最為著名的事例是1959年《南極條約》。在該條約簽訂之前,不少國家針對南極提出了各種各樣的權利主張,其中就包括主權主張。這些主張極大地影響了南極的科學考察和資源開發。基于該情況,該條約第1條和第4條明確規定了南極應只用于和平目的,并約定各國應就科學考察進行合作,同時還約定在條約有效期內“凍結”各締約國在南極的主張,且各國主張不受《南極條約》的影響。這樣的規定使得各締約國能夠在不影響各自主張的情形下在南極進行科學考察和生物資源開發。在《南極條約》第一批締約國中,既有南非、阿根廷、智利這樣地緣上距南極較近的國家,也有美國、英國、蘇聯這樣的海洋強國,還有新西蘭、澳大利亞這樣兼具經濟、軍事和地緣優勢的國家。通過凍結主權方面的主張,這些國家互相沖突的利益達到了平衡,從而使得各國在南極之間的合作得以開展。盡管有國家曾試圖針對南極提出不同的主張,但是并沒有獲得廣泛支持。(39)由于該條約的開放合作約定,巴西、中國、德國等也相繼加入《南極條約》。

  在海洋權益爭端方面,約定擱置爭端的做法更為豐富。《公約》的有關規定就體現了和平擱置爭端的思想。除了前面論及的《公約》第74條第3款和第83條第3款作出臨時安排之外,《公約》起草者們還預料到了專屬經濟區和大陸架劃界爭端的不易解決,許多國家可能不會愿意將此類爭端提交至《公約》下的強制爭端解決機制。為此,《公約》在第十五部分創設的爭端解決機制中就特別規定:締約國可以聲明將此類劃界爭端排除出強制司法或仲裁程序。假如《公約》不設置這樣的除外規定,許多國家就不會認可《公約》的強制爭端解決機制,也就不會選擇加入《公約》。(40)倘若如此,《公約》就不可能獲得現今如此廣泛的支持(截至2018年4月3日,《公約》共有168個成員方)。此外,關于專屬經濟區和大陸架劃界的爭端,《公約》締約國可通過談判或者第298條下的強制調解等政治方法求得解決。然而,無論是談判還是強制調解,最終結果都不具有法律約束力,這可能致使此類劃界爭端難以徹底解決。從實踐上看,不解決海域劃界的爭端并不必然會影響國際和平與安全,也不必然影響到一些國家已經在爭議海域開展合作。

  (三)和平擱置爭端的優勢

  “和平擱置爭端”這一模式是現有爭端解決機制的重要補充,選擇這一模式可以避免現有爭端解決方法的缺陷。和平擱置爭端可以凍結爭端方主張,固定爭端狀態,確定爭端各方的基本共識,同時為爭端各方提供冷靜期。在此期間,爭端各方可以加強合作,維護和平、穩定與安全,為最終解決爭端奠定基礎。

  從爭端管控的角度來說,若將爭端凍結或者限制其在小范圍內發展,爭端方相應地獲得了一段穩定的冷靜期。在此期間,爭端方有更大的余地去明確自己和他方的利益、主張和立場,知己知彼,從而超越爭端本身,預期解決爭端的成本和收益,進而探討解決爭端的可能。這樣可以使得某些敏感和復雜的爭端得以被“控制一段時期,以期最終變得不再重要或最終到達爭端解決的成熟時機”。(41)而且,有時爭端方會發現各自的主張和立場并非互相對立、沖突,而是存在著調和或者共處的空間,因而爭端方可以探討共同合作的可能。

  從爭端方本身來說,國際法上的主權國家不是抽象的個體,而是兼具對內對外雙重屬性的個體。一國需要應對國際和國內兩個局勢,一個國際爭端不僅體現在國際層面不同爭端國之間,還體現在各爭端國內部對待該爭端的態度。譬如,領土爭端不僅僅體現在爭端國之間對某一領土的互相對立的主張上,還體現在爭端國國內民意、法律和政治制度等對這一問題的看法上。領土爭端的產生很有可能與一國國內的民族主義情緒互相作用,從而直接提升一國在國際層面和平解決該爭端的難度。理性把握爭端中的民族情緒和感情色彩,加強爭端方之間的溝通與合作,這將為爭端方今后直接和平解決爭端創造更大的自由度、更寬松的空間和更優越的條件。

  此外,隨著形勢的變化,經過一段時間之后,可能存在爭端自行消解的情況。由于爭端的產生、發展、結束的全過程中有很多超出人為控制的因素,這些因素可能會最終使得爭端失去意義,甚至導致爭端徹底消解。(42)例如,爭端的對象(subject-matter)可能在一定時間之后自然消失,從而失去了爭端方的主張基礎,爭端也就隨之消失了。

  實際上,通常是只有當爭端發展到社會秩序失控或帶來過于沉重的社會成本時,解決爭端才成為必要的選項。但對于很多領土主權或高敏感度的爭端來說,過分推動解決這些爭端反而會導致爭端方之間出現緊張關系,(43)而且可能錯過了合作開發、發展的時機,這對發展中國家而言是重大的損失。

  三、人類命運共同體理念為和平擱置爭端提供理論資源

  推動構建人類命運共同體是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分,它回答的是“建設一個什么樣的世界,如何建設這個世界”的問題。(44)隨著聯合國安理會、人權理事會等機構多次將人類命運共同體寫入聯合國決議,該理念獲得越來越多的國際關注。人類命運共同體一詞的含義就是:“世界好,中國才能好;中國好,世界才更好”,“你中有我,我中有你”。(45)可以說,“人類命運共同體”既是對現有全人類共同利益的確認,又表達出一種對更美好更公平新秩序的愿景。從國際法和國際關系的角度來看,人類命運共同體理念立足于世界各國國家實踐和我國獨特的文化傳統、外交經驗,以推進國際法治、促進和平發展為目標。和平擱置爭端與人類命運共同體理念高度契合。

  (一)和平擱置爭端是人類命運共同體堅持和平解決爭端原則的重要補充

  黨的十八大以來,我國對外關系和國際合作的實踐,無不反映了我國始終在《憲章》原則下開展國際交往,一以貫之地以《憲章》為基礎來推動人類命運共同體構建。習近平總書記強調:推動構建人類命運共同體要“支持聯合國發揮積極作用”,(46)“始終維護聯合國憲章和原則”。(47)聯合國及其成員國應遵行的原則之一是和平解決國際爭端原則,已成為當代國際關系中一項最重要的原則。(48)有學者指出:中國提出構建人類命運共同體,并將“持久和平”列為人類命運共同體的五大支柱之首,意義十分重大……這就要求在國際法的解釋和適用上,必須秉持善意,以有利于實現持久和平為出發點,準確理解和切實貫徹不使用武力、和平解決國際爭端等國際法原則。(49)

  關于和平解決國際爭端的具體內容,進一步規定在《憲章》第33條第1款中,該條規定:“任何爭端之當事國,于爭端之繼續存在足以危及國際和平與安全之維持時,應盡先以……和平方法,求得解決。”從該條款和確立和平解決爭端原則的《憲章》第2條第3款這兩個條款的關系來說,它是對第2條第3款的擴充。(50)從1969年《維也納條約法公約》第31條第1款規定的條約解釋的文義方法來看,第2條第3款作為原則性規范,其目的是避免爭端方采取非和平的方法“危及國際和平、安全及正義”,而非要求爭端方解決爭端本身。相比第2條第3款,第33條規范的范圍更小,但也更為明確,只有當爭端達到一定烈度和強度時,爭端方才有使用和平方法求得解決的義務。有學者指出:國家間存在爭端是常態,是否采取某種方式解決是其自身的選擇,國際法沒有規定必須解決現有爭端;國際法關心的是解決方式必須是和平的,從而排除了武力解決爭端的做法。(51)因此,對于大多數不會危及國際和平與安全的爭端,爭端方沒有積極尋求解決的義務。其實,國家間的爭端本來是爭端方之間的事務,根據國家主權平等原則,如何處理、選擇“解決”還是“不解決”以及采用什么方式解決,應由爭端方自行決定,其他國家或國際法主體都不應干預。然而,由于經濟學意義上的負外部性(negative externality/negative effectsof externality)(52)理論在國際爭端領域的適用性,即爭端國之間的沖突、暴力乃至戰爭行為,不但影響到了爭端方內部,而且會擴展至對周邊國家乃至國際社會造成動蕩和威脅,其他各國才對其進行干預。因此,和平解決爭端原則并不禁止“擱置爭端”,而是禁止“不和平”的處理方法。

  即是說,《憲章》第2條第3款和第33條第1款蘊含兩層含義:一是《憲章》規定的義務是國家“和平”處理爭端,而非要求國家要“解決”爭端;二是爭端處理的目標在于避免“危及國際和平、安全及正義”,而非“解決爭端”本身,除非“爭端之繼續存在足以危及國際和平與安全之維持”。正如國際法學家阿倫·佩萊指出的,和平解決爭端原則的重點不是要求爭端國主動尋求解決爭端,而是避免爭端惡化以至于爭端國訴諸武力的情形;爭端國可以通過條約的方式約定擱置爭端,只要擱置爭端不會威脅國際和平與安全。(53)在很多情況下,和平擱置爭端不僅不會威脅和平與安全,還會促進爭端方合作與發展。(54)鑒于此,根據國際法原則,在沒有特別規定的情況下,在涉及國家核心利益或敏感問題的爭端之中,考慮到和平發展的需要,爭端當事國完全享有權利和自由去約定對爭端的擱置,轉而考慮共同開發、利用或保護等合作事宜。

  首先,和平解決國際爭端原則本身要求國際爭端的當事國及其他國家應避免從事使情勢惡化的任何行動。和平擱置爭端方法凍結了爭端的狀態,而不是使爭端繼續惡化;其次,和平擱置爭端本身也是爭端各國通過合意達成的,因此它不是一種被動、消極的“未解決”狀態,而是國家間為了穩定、合作和發展的積極嘗試,這實際上比表面上打著“解決爭端”的旗號,實際上久拖不決或使爭端進一步惡化的選擇要更加符合和平解決爭端原則的精神與宗旨;最后,和平擱置爭端作為一種程序性的安排,不是永久的、無條件的。鄧小平同志論及“擱置爭議”時說:“將來總會找到一個大家都能接受的方式來解決這個問題”。(55)

  不難看出,和平擱置爭端旨在維持國際和平與安全的前提下,基于國際和平與安全這一更高的價值,而要求爭端當事國擱置彼此間的爭端、暫時放棄或者推遲爭端的解決。這不僅符合和平解決國際爭端原則,而且可以成為該原則的一項重要補充,能夠辯證地服務于后者。它與和平解決爭端其實是一個硬幣的兩面。

  (二)人類命運共同體的“親誠惠容”理念為和平擱置爭端提供理論指導

  構建人類命運共同體堅持從細處著眼,從周邊做起。習近平總書記多次強調“親誠惠容”外交理念的重要性:推動構建人類命運共同體要“強調建立以合作共贏為核心的新型國際關系,提出和貫徹正確義利觀,倡導共同、綜合、合作、可持續的安全觀,推動構建新型大國關系,提出和實踐親誠惠容的周邊外交理念”;(56)“我國周邊外交的基本方針,就是堅持與鄰為善、以鄰為伴,堅持睦鄰、安鄰、富鄰,突出體現親、誠、惠、容的理念”。(57)

  從實踐層面和現實情況看,沒有任何國家能夠完全解決所有的國際爭端,國際社會難以在任何時候能徹底消除爭端。著名學者莫妮卡·哈基米在其關于國際共同體一文中指出:爭端是社會的重要組成要素,而不僅僅是一個破壞性的因素;在國際語境下,爭端可以讓爭端雙方展示立場,明白互相的利益訴求,在發現分歧的同時發現共同利益之所在;爭端可以讓國際社會的不同成員互相產生聯系(如果沒有爭議,他們之間的聯系可能會非常弱,這種情況下很難認為有什么國際社會的存在),就共同體的建設提出不同看法,指出利益和分歧之所在,這正是國際政治參與的重要一環。(58)實際上,國際法的功能與其說是解決所有爭端,不如說是管控爭端,并在爭端的存在和處理中整合國際社會的價值和共識。

  和平擱置爭端正是在這種對國際爭端的認識論基礎上提出的。當爭端出現時,在主觀意愿和客觀條件兼備的情況下,解決爭端當然通常是較優的選擇;但當有關條件暫時欠缺的情況下,同樣是通過各方平等合意采取的和平擱置爭端方法就可以發揮重要的作用。它并不是大國恣意壓制爭端方或否認爭端的存在,也不是消極放任爭端不受控制地發展,而是基于雙方平等協商,對爭端進行積極建設性的處理。在親誠惠榮理念指導下達成的和平擱置爭端安排,具有深厚的法理基礎。

  (三)人類命運共同體的合作共贏理念為和平擱置爭端提供理論依據

  構建人類命運共同體,“相互尊重是前提,公平正義是準則,合作共贏是目標”。(59)“合作共贏”是人類命運共同體思想的核心概念之一。習近平總書記指出,構建人類命運共同體要“契合各國求和平、謀發展、促合作、要進步的真誠愿望和崇高追求”,(60)要“堅持合作共贏,推動建立以合作共贏為核心的新型國際關系,堅持互利共贏的開放戰略,把合作共贏理念體現到政治、經濟、安全、文化等對外合作的方方面面”。(61)為此,構建人類命運共同體堅持“三共”原則的方法論,即共建、共享、共贏。“三共”原則強調“以合作為動力,加強溝通和協調,照顧彼此利益關切,共商規則,共建機制,共迎挑戰。以共享為目標,提倡所有人參與,所有人受益,不搞一家獨大或者贏者通吃,而是尋求利益共享,實現共贏目標”。(62)

  合作共贏理念和共商共建原則,在國際爭端處理領域可以具體體現為以下幾個方面:一是在堅持和平與發展的前提下,相關的規則、方式和結果,應由當事國共同商定;二是爭端解決的機制和共識,應由有關國家共同建設;三是最后達成的結果,無論是爭端的徹底解決,還是部分解決,抑或擱置解決,其結果都應是有益的,其惠益應由當事國家共同分享。可以說,和平擱置爭端正服務于人類命運共同體構建的核心目標和基本方法論,是遵循共建原則、推動共贏目標的工具之一。

  在一些領域,和平擱置爭端的適用,可以從政治和法律上提供合作的重要基礎。如在涉及領土主權和海域劃界爭端中,如果想在未解決爭端的情況下進行合作勘探、開發、環境保護、搜救、科研等行為,幾乎沒有可能性。在政治上,缺乏合意和互信使得爭端方在該地區的有關行動被視為挑釁,甚至是“攻擊”;在法律上,爭端方會擔心其他方的有關行為成為其主張行使主權的證據。在這種情況下,國家關心的發展問題可能會成為不必要的政治對峙的犧牲品。和平擱置爭端概念因其內含“不影響”條款,從而為各方提供建立政治互信的平臺,使得合作發展問題重新成為各國的首要議程。在此過程中,和平擱置爭端真正融入了人類命運共同體理念,將合作共贏與共建共享落實到原來難以想象的爭議“深水區”。可以說,和平擱置爭端的重要價值,正體現在其以人類命運共同體的核心目標和方法論為基石之上。

  (四)和平擱置爭端體現了人類命運共同體靈活多元的爭端處理觀

  黨的十九大報告在第十二部分“堅持和平發展道路,推動構建人類命運共同體”中指出“要堅持以對話解決爭端、以協商化解分歧”。在國際爭端解決領域,國家間出現矛盾和分歧,要通過平等協商處理,以最大的誠意和耐心,堅持對話解決分歧。(63)這里談及的“對話協商”,就是一種強調靈活性和務實性的爭端處理方式,而這種方式最后的結果既可能是國家間同意解決某些爭端,也可能是同意“擱置”某些爭端,或者“暫不處理”某些爭端。早在2013年,習近平總書記就指出:“對中國和一些東南亞國家在領土主權和海洋權益方面存在的分歧和爭議,雙方要始終堅持以和平方式,通過平等對話和友好協商妥善處理,維護雙方關系和地區穩定大局”。(64)這體現了中國在區域關系中主張以和平方式維護友好關系和地區安全。在2016年的亞信外長會議開幕式上,習近平總書記在談及亞洲安全觀時指出:“針對復雜的地區熱點問題,有關各方要保持冷靜、堅守和平,避免采取使局勢升級的行動,通過建立規則機制管控危機,通過增進互信緩和緊張,通過政治手段化解危機,逐步推動問題解決”。(65)由此,在構建人類命運共同體過程中,在處理爭端和分歧時需要多元的觀念,需要進一步提高規則意識和機制創新意識。

  人類命運共同體理念支持多元的爭端處理觀,正如有學者所言,人類命運共同體理念對于推動世界各國深化合作共贏發展、通過多邊多元路徑變革全球治理體系將具有深遠影響。(66)多元爭端處理觀有兩層含義:一是和平解決爭端有多種方式,國家可以進行選擇。前文已述,人類命運共同體理念堅持和平解決國際爭端原則,該原則之下的爭端解決方法既有一系列的政治或外交方法,也有包括仲裁和司法解決在內的法律方法,還包括當事國自行選擇的其他和平方法;二是處理爭端的結果可以是多元的,可以包括“和平解決爭端”,也可以包括“和平擱置爭端”。正所謂,“有了分歧并不可怕,關鍵是不要把分歧當成采取對抗態度的理由。有些分歧是可以通過努力解決的,雙方應該加把勁,把它們解決掉。有些分歧可能一時解決不了,雙方應該多從對方的具體處境著想,以務實和建設性的態度加以管控”。(67)建設和諧的國際社會需要多種多樣的努力,傾聽更多方多元的聲音,推動人類命運共同體構建更需要建設性的方法和路徑,而和平擱置爭端可以在合適的條件和時機下成為重要的選項。

  總而言之,和平擱置爭端符合《憲章》下的和平解決國際爭端原則,與人類命運共同體理念相融合。而且,人類命運共同體理念可為和平擱置爭端提供豐富的思想資源和堅實的理論基礎。

  四、和平擱置爭端在構建人類命運共同體中具有積極作用

  如何將人類命運共同體理念融入國際法體系,尤其是國際爭端處理領域,是一個重大的理論問題。如前所述,人類命運共同體理念所包含的“對話協商”、“共建共享”、“合作共贏”觀點以及堅持和平解決國際爭端的思想,與和平擱置爭端的目的——維護地區安全及穩定、推動爭端各方合作和交往——高度契合。因此,人類命運共同體理念可以借助和平擱置爭端的機制創新融入國際法體系,而和平擱置爭端也將因為人類命運共同體理念的融入而得到豐富與發展,由此達到革新與完善現有國際爭端解決方式和彌補現行國際爭端處理方法的不足。以亞洲地區的和平與安全及其各國的合作發展為例,可以說明和平擱置爭端對構建人類命運共同體的積極作用。

  亞洲命運共同體是人類命運共同體的重要組成部分。習近平總書記于2015年和2018年兩次在博鰲亞洲論壇年會上提出構建亞洲命運共同體,主張通過亞洲命運共同體的構建推動人類命運共同體的構建。正如有學者指出的,為使亞洲命運共同體早日成為現實,亞洲國家應該認真考慮的一個當務之急問題是如何妥善解決領土爭端。面對這類“老大難”問題,亞洲國家應該堅持平等協商、互諒互讓、求同存異,以和平談判的方式對待此類問題。(68)然而,復雜的政治現實、歷史因素和法律問題等,一定程度上與推動穩定、合作和發展的共同體的迫切需要存在沖突。為克服這種沖突,除了狹義的“解決爭端”方法,我們還可以靈活使用“擱置爭端”的方法,在各方有共識的地方凍結爭議,進行共同開發與合作。亞洲各國國情不一,甚至差異巨大,如何妥善處理好各國間的爭端或沖突,是構建亞洲命運共同體的重要一環。正如習近平總書記所說,亞洲“也是熱點敏感問題較多的地區,亞洲國家如何正確處理同鄰國關系,實現鄰國和睦相處、共同發展,妥善解決彼此爭議和矛盾,是一個重大課題。我認為,要破解這一課題,關鍵在于要順應潮流和民心所向,堅持相互尊重、求同存異、面向未來、合作共贏的原則,更多用東方智慧來解決問題、化解矛盾、促進和諧”。(69)

  如前所述,“和平擱置爭端”本身只是一種方法,同狹義的“和平解決爭端”方法一樣,并非放之四海而皆準的普遍法則。在處理國際爭端時,應具體問題具體分析,以問題為導向,解決什么樣的問題采用什么樣的方法。亞洲地區面臨的問題復雜而多元,包括領土主權和海洋權益爭端、安全和軍事威脅等,是文化、歷史、政治等因素的綜合產物。在西方國家對該地區進行殖民統治之前,這個地區還主要處于朝貢體系之下,并無現代國際意義上的主權觀念和“亞洲”這樣的政治地理認知。同樣,亞洲各國在很長一段歷史中也沒有現代國際法意義上的領土和海洋實踐,以及與之相關的軍事、外交經驗。在各種因素影響下,成為殖民地、半殖民地或被保護國的亞洲各國在近代到現代的歷史發展過程中需要面對極其復雜而陌生的利益沖突。亞洲地區也由此成為現代最缺乏文化和認同統一性的區域。在這種情況下,和平解決爭端的手段有時無法很好地解決涉及安全、民族認同和領土主權的問題,甚至很多時候,爭端或沖突無法用國際法的語言加以完整的描述。和平擱置爭端也正是在這種背景下得以彰顯其獨特的作用。

  在現代民族國家框架和民族主義語境下,領土主權、國防軍事、國家安全成為各國的核心利益,經常被認為難以妥協和退讓。然而,與這些問題相關的資源開發、環境保護、科學合作等領域對發展中國家又具有重要的意義,因爭端而延誤這些領域的合作是各國都不愿看到的結果。因此,秉持“和平解決爭端”精神的和平擱置爭端方法,就成為了統合這看似矛盾的黏合劑。在和平擱置爭端的正式和非正式安排下,亞洲各國既可以保持自己原有在核心利益上的立場,保持國際交往關系的穩定和正常發展,又可以與他國進行合作而不至于擔心自己的立場被削弱,集中精力于經濟社會發展。這種方法正是求同存異理念的重要實踐,體現了法律嚴謹性和政治靈活性的統一。

  實際上,亞洲人民具有崇尚和平與團結合作的思想傳統,在國家發展歷史中不乏和平擱置爭端的實踐。例如,為了營造良好的周邊環境,我國在有關復雜的領土、邊界和海洋權益爭議問題上一貫主張“擱置爭議、共同開發”,在爭議解決前保持克制。我國在南海地區的外交實踐就充分說明和平擱置爭端在現實中具有積極意義。

  南海問題的核心是南海島礁的主權爭端。自20世紀60年代末70年代初,菲律賓、越南、馬來西亞和文萊先后對中國南沙群島提出領土要求,菲、越、馬還派軍隊占領南沙部分島礁,由此產生關于南沙群島主權歸屬的爭議。從20世紀70年代初起,菲律賓、馬來西亞、文萊、印度尼西亞和越南都相繼提出了專屬經濟區和大陸架等海洋管轄權的主張。自此,由南沙島礁主權歸屬問題擴大到南海的海洋劃界問題以及與此相關的漁業和油氣資源開發利用問題。越、菲、馬、文四國的主張同中國對南海諸島的主權和南海海洋權益主張發生沖突。(70)2013年10月,習近平在到訪印度尼西亞時提出了“中國—東盟命運共同體”的戰略構想。毋庸置疑,在推進“中國—東盟命運共同體”進程中,南海問題是影響雙邊政治和安全關系的重要因素,如何妥善處理南海爭端以維護南海地區的和平與穩定是一個重要命題。以穩定為最終目標的和平擱置爭端方式有助于處理這一問題。

  和平擱置爭端在南海問題的處理上具有確定的法律基礎。南海周邊國家均為1982年《公約》締約國,但《公約》無法解決南海問題的所有方面。上文已提到,《公約》的談判者并沒有期望爭端締約國能夠主動積極地解決領土主權爭端和海洋劃界爭端,與此同時,《公約》第311條允許爭端締約國“訂立僅在各該國相互關系上適用的、修改或暫停適用本公約的規定的協定”,前提是這樣的協議不會違反《公約》的目的、宗旨和基本原則,不會影響《公約》其他締約國。

  和平擱置爭端在南海問題的處理上存在著廣泛的共識基礎。例如,2002年中國與東盟10國簽署了《南海各方行為宣言》(以下簡稱《宣言》),這為南海各方達成和平擱置協議和構建命運共同體提供了依據。《宣言》要求各方“不訴諸武力或以武力相威脅”,各方承諾“保持自我克制,不采取使爭議復雜化、擴大化和影響和平與穩定的行動”,這些約定向南海各沿岸國提出了維護和平與穩定的前提性要求。《宣言》還規定:“在和平解決它們的領土和管轄權爭議之前,有關各方承諾本著合作與諒解的精神,努力尋求各種途徑建立相互信任”,“在全面和永久解決爭議之前,有關各方可探討或開展合作”。這表明,南海周邊國家已經認識到南海問題的復雜性和多樣性,《宣言》也為各國擱置爭端、加強合作提供了共識基礎。《宣言》還提出各國要致力于達成落實《宣言》的《南海各方行為準則》(以下簡稱《準則》)。事實上,在《準則》談判中,印度尼西亞已經提出要在《準則》中“凍結”南海沿岸國在南海的領土主權主張。(71)《準則》談判期間,南海各國可主動探討在和平擱置爭端的基礎上開展合作的可能性。南海各沿岸國應很清楚,南海問題的復雜性非同尋常,南海問題包括海洋地物的法律地位、島礁的主權歸屬、海洋劃界等一系列問題,都不可能在短時間內得到解決。無論是各方船只對峙、外交抗議還是菲律賓單方面啟動強制仲裁程序,都無助于維護其在南海的權利或主張,更不必說解決當前南海地區的生態、環境方面的問題,更無法徹底解決南海島礁主權歸屬問題。(72)

  究竟何種方式適合處理南海問題,目前來看,答案可能是開放性的。除了中國積極倡導的當事國之間直接談判解決,東南亞一些國家傾向于求助于包括國際仲裁和司法解決的法律方法之外,還可以選擇走第三條道路,即和平擱置爭端模式。(73)

  事實上,中國關于南海問題的基本立場和政策已包含了和平擱置爭端的思想。而且,在南海沿岸國之間并不缺乏“擱置爭議、共同開發”的實踐。多年來,中國一直將“擱置爭議、共同開發”作為處理南海問題的政策之一,據此,中國得以與南海各沿海國就南海海洋環保、氣象、漁業等問題進行具體協商,并取得了一定成果。(74)我國的“擱置爭議、共同開發”政策可回溯到20世紀80年代。當時針對我國和菲律賓在南沙群島問題上的爭議,鄧小平同志就提出了“主權屬我,擱置爭議,共同開發”的思想。1984年10月,鄧小平同志在談及我國與周邊國家的南沙群島問題時指出:“解決國際爭端,要根據新情況、新問題,提出新辦法。……一個辦法是把主權問題擱置起來,共同開發,這就可以消除多年積累下來的問題。”(75)自20世紀90年代起,中國和馬來西亞曾多次就南沙問題進行磋商并就妥善處理兩國之間的爭議達成一些共識,包括雙方表示,愿與其他東盟國家一道落實《南海各方行為宣言》,支持有關國家本著“擱置爭議、共同開發”的精神,探討在南海爭議海域開展務實合作,把南海看作聯系中國與東盟的友誼之海、合作之海。(76)此外,2013年4月5日,中國和文萊兩國發表《聯合聲明》,同意支持兩國有關企業本著相互尊重、平等互利的原則共同勘探和開采海上油氣資源。有關合作不影響兩國各自關于海洋權益的立場。2013年10月中國海洋石油公司與文萊國家石油公司簽署了建立合營公司的協議,雙方共同進行海上油氣資源的開發、勘探和開采。(77)

  作為世界第二大經濟體和亞洲最大的國家,中國可以在構建亞洲命運共同體的過程中發揮主導作用,以“擱置爭議、共同開發”為表征的和平擱置爭端思想可作為構建亞洲命運共同體的指導思想。同時,有三個方面的問題需要指出。第一,雖然有研究表明,由于有關國家“政治意愿缺乏”、“現實需要不強”、“爭議海域(海區)模糊不清”等原因,“擱置爭議、共同開發”在東亞和東南亞的適用情況并不盡如人意,(78)但這并不意味著和平擱置爭端在南海問題上沒有發揮作用的空間。事實上,“和平擱置爭端”并不必然要求爭端國就爭議地區進行“共同開發”,是否進行開發等合作需要爭端當事國經過友好協商后自行商定。不過,合作當屬和平擱置爭端的應有之義,合作也建立在擱置爭議的基礎之上,如果爭端方在達成擱置爭端協議或安排后,同時開展有關方面的合作,勢必為控制爭端乃至解決爭端提供正面影響。第二,和平擱置爭端的內涵比“擱置爭議、共同開發”要大,可以適用于包括領土主權爭端、民族宗教、國家榮譽等爭議。南海沿海國不應孤立地看待南海領土主權爭端,而應將可能影響南海整體和平穩定的因素納入考量范圍,再確定“擱置爭端”與合作的范圍和限度。第三,擱置領土主權爭議的目的不僅僅是為了共同開發爭議地區的資源,而且還是為了南海的航行安全、海洋環境和生態保護、漁業管理等亟待南海各國合作解決的問題,這些問題都需要南海各國暫時放下沖突或對立的姿態,切實推動海上各領域的務實合作。

  由上述可見,我國在南海問題的復雜外交實踐體現了和平擱置爭端思想,這有益于南海地區的穩定、發展與合作。(79)和平擱置爭端方法作為區域問題處理的重要備選方案之一,對構建人類命運共同體和亞洲命運共同體可發揮積極作用。同時,由于人類命運共同體理念不預設終極的價值尺度,也不強求某種無效率的爭端處理方法或模式,也為和平擱置爭端提供了更大的空間。換言之,構建人類命運共同體客觀上要求加強國際合作、妥協和協調,這無疑將豐富和平擱置爭端的實踐。

  人類命運共同體是在新時代背景下中國提出的全球治理方案。為構建更好的全球治理格局和更和諧的國際秩序,應直面當前國際爭端解決存在的問題,并尋求創新性的解決方案和方法。國際現實反復表明,國與國之間的矛盾爭端,并非都能和平解決,有些爭端可能將長期存在。在此情況下,和平擱置爭端有時或許是處理國家之間爭端的最佳選項。因為,擱置爭議、和平相處、理性對待爭端,有時更符合當前的國家利益,更能維護國際及地區的和平與秩序,更有利于人類命運共同體的形成。無論是國際上的和平擱置爭端實踐,還是中國有關“擱置爭議,共同開發”原則,都說明和平擱置爭端對處理極其復雜而敏感的國際爭端具有積極作用和重大影響。善于利用和平擱置爭端處理手段,在對話中求同存異,是構建人類命運共同體的應有之義。

  人類命運共同體是以和平與發展、合作與共贏為核心的全球治理方案,它也可為中國特色國際法理論的創新提供豐富的思想資源。人類命運共同體不僅堅持和平解決爭端原則、秉持親誠惠容的外交理念、貫徹共商共建與合作共贏的理念,而且支持靈活多元的爭端處理觀,這為和平擱置爭端提供了堅實的理論基礎,而且有助于從理論上積極推動國際爭端解決制度的創新與完善,并可為和平擱置爭端模式的運用提供更大的空間。同時,和平擱置爭端的適用也將助推人類命運共同體的構建。具體言之,各國應提升管控和處理國際爭端的能力,并分清主次,明晰什么爭端適合積極推動解決,什么爭端適合暫時擱置,努力營造良好的和平發展國際環境,切實推進國際合作,共同助力推動人類命運共同體的構建。

  注釋:

  ①“和平擱置爭端”是對“peaceful non-settlement of disputes”的意譯。本文之所以使用這個表述,而不使用該詞的直譯“和平不解決爭端”,是因為該直譯與漢語言的習慣用法不同,可能會引起誤解。實際上“和平不解決爭端”的直譯,并非確定性和永久性地對爭端“不解決”,而是一種有時間或有條件的安排。而且,本文討論的主要是國家間主動進行安排的“和平不解決爭端”,使用“擱置爭端”一詞比直譯“不解決爭端”更能體現能動性。再者,采用“擱置”這一特定用語與我國首倡的“擱置爭議,共同開發”理念和實踐直接相關,“和平擱置爭端”一詞體現了中國方案和理論與實踐的聯系。

  ②Permanent Court of International Justice,Mavrommatis Palestine Concessions (Greece v.Great Britain),Judgment of 30 August 1924 (Objection to the Jurisdiction of the Court),P.C.I.J.Series A,no.2,p.11.

  ③參見Malcolm N.Shaw,International Law,8th ed.,Cambridge,New York:Cambridge University Press,2017,p.765.

  ④Permanent Court of International Justice,Status of Eastern Carelia,Advisory Opinion of 23 July 1923,P.C.I.J Series B,No.5,p.27.

  ⑤參見J.G.Merrills,International Dispute Settlement,6th ed.,Cambridge,New York:Cambridge University Press,2017,pp.26-84.

  ⑥參見International Court of Justice.“Declarations Recognizing the Jurisdiction of the Court as Compulsory,” https://www.icj-cij.org/en/declarations,31 August 2018.

  ⑦International Court of Justice,United States Diplomatic and Consular Staff in Tehran (United States of America v.Iran),Judgment,I.C.J.Reports 1980,p.3.

  ⑧International Court of Justice,United States Diplomatic and Consular Staff in Tehran (United States of America v.Iran),Judgment,p.19.

  ⑨中華人民共和國外交部:《外交部發言人洪磊就菲律賓南海仲裁案仲裁庭聲稱將于近期公布所謂最終裁決發表談話》,2016年6月29日,http://www.mfa.gov.cn/nanhai/chn/fyrbt/t1376301.htm,2018年5月1日。

  ⑩中華人民共和國外交部:《中華人民共和國外交部關于應菲律賓共和國請求建立的南海仲裁案仲裁庭關于管轄權和可受理性問題裁決的聲明》,2015年10月30日,https://www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1310470.shtml,2018年8月18日。

  (11)Richard B.Bilder,“An Overview of International Dispute Settlement,” Emory Journal of International Dispute Resolution,vol.1,no.1,1986,p.28.

  (12)參見Tai-Heng Cheng,When International Law Works:Realistic Idealism After 9/11 and the Global Recession,New York:Oxford University Press,2012,p.155.

  (13)Diane Desierto,“Reopening Proceedings for Reparations and Abuse of Process at the International Court of Justice,” 16 August 2017,https://www.ejiltalk.org/reopeningproceedings-for-reparations-and-abuse-of-process-at-the-international-court-of-justice/,20 May 2018.

  (14)例如,近期美國通過抵制法官選任、采取單邊措施等行為抵制世界貿易組織正常工作。(參見“From the Board:The US Attack on the WTO Appellate Body,” Legal Issues of Economic Integration,vol.45,no.1,2018,pp.1-11)此外,澳大利亞、美國和歐洲部分國家都對投資者—國家爭端解決機制提出質疑并在尋求退出相關機制。參見Patricia Ranald,“It’s Time to Stop Giving More Rights to Global Corporations,” The Sydney Morning Herald,13 June 2018,https://www.smh.com.au/politics/federal/it-s-time-to-stop-giving-more-rights-to-global-corporations-20180611-p4zkrq.html,4 June 2018.

  (15)黃瑤主編:《國際法》,北京:北京大學出版社,2007年,第364頁。

  (16)Richard B.Bilder,“Some Limitations of Adjudication as an International Dispute Settlement Technique,” Virginia Journal of International Law,vol.23,no.1,1982,p.4.

  (17)Peter Wallensteen and Margareta Sollenberg,“Armed Conflicts,Conflict Termination and Peace Agreements,1989-96,” Journal of Peace Research,vol.34,no.3,1997,p.343.

  (18)Paul Martin,“Regional Efforts at Preventive Measures:Four Case Studies on the Development of Conflict-Prevention Capabilities,” New York University Journal of International Law and Politics,vol.30,nos.3-4(Spring/Summer 1998),p.925.

  (19)Peter Wallensteen and Margareta Sollenberg,“Armed Conflicts,Conflict Termination and Peace Agreements,1989-96,” p.343.

  (20)Linda B.Miller,ed.,Dynamics of World Politics:Studies in the Resolution of Conflict,New Jersey:Prentice-Hall,1968,p.5.

  (21)Robert L.Rothstein,“Foreign Policy and Development Policy:From Nonalignment to International Class War,” International Affairs,vol.52,no.4(October 1976),p.612.

  (22)Suha ,“The Cyprus Dispute and the United Nations:Peaceful Non-Settlement between 1954 and 1996,” International Journal of Middle East Studies,vol.30,no.3,1998,p.430.

  (23)Paul Martin,“Regional Efforts at Preventive Measures:Four Case Studies on the Development of Conflict-Prevention Capabilities,” p.925.

  (24)Peter Tzeng,“The Peaceful Non-Settlement of Disputes:Article 4 of CMATS in Timor-Leste v Australia,” Melbourne Journal of International Law,vol.18,no.2,2017,p.372.

  (25)Peter Tzeng,“The Peaceful Non-Settlement of Disputes:Article 4 of CMATS in Timor-Leste v Australia,” p.349; James Crawford and Donald R.Rothwell,“Legal Issues Confronting Australia’s Antarctica,” Australian Year Book of International Law,vol.13(1990-1991),pp.53-88.

  (26)聯合國在很多問題上倡導當事方擱置爭端,雖然有時此類政策的效果并不佳。參見Suha ,“The Cyprus Dispute and the United Nations:Peaceful Non-Settlement Between 1954 and 1996,” pp.411-434.

  (27)例如,洪農:《海洋法的國家實踐:對南海地區法律文化共同體的思考》,《外交評論》2017年第5期。

  (28)參見Philip Kunig,“Prohibition of Intervention,” in Rüdiger Wolfrum,ed.,Max Planck Encyclopedia of Public International Law (Online),April 2008,http://opil.ouplaw.com/home/EPIL.

  (29)關于不損害條款的進一步闡釋,可參見David Anderson,Modern Law of the Sea:Selected Essays,Leiden/Boston:Martinus Nijhoff Publishers,2007,pp.495-498.

  (30)Christian Tomuschat,“Article 2(3),” in Bruno Simma et al.,eds.,The Charter of the United Nations:A Commentary,3rd ed.,vol.I,Oxford,New York: Oxford University Press,2012,p.191.

  (31)參見Aldo Chircop,“Regional Cooperation in Marine Environmental Protection in the South China Sea:A Reflection on New Directions for Marine Conservation,” Ocean Development and International Law,vol.41,no.4(October-December 2010),p.339; Rainer Lagoni,“Interim Measures Pending Maritime Delimitation Agreements,” The American Journal of International Law,vol.78,no.2(April 1984),p.362; R.R.Churchill,“The Fisheries Jurisdiction Cases:The Contribution of the International Court of Justice to the Debate on Coastal States’Fisheries Rights,” International and Comparative Law Quarterly,vol.24,no.1,1975,p.85.

  (32)參見Zhenmin Liu,“The Basic Position of China on the Settlement of Maritime Disputes through Negotiations,” China Oceans Law Review,vol.2005,no.2, 2005,pp.20,22; 張新軍:《中國周邊海域爭端處理的程序和實體問題——“擱置爭議、共同開發”再考》,《中外法學》2011年第6期;管建強:《對釣魚島主權“擱置爭議”的國際法評述》,《學術界》2012年第4期。

  (33)中華人民共和國外交部:《擱置爭議,共同開發》,2000年11月7日,http://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/wjs_674919/2159_674923/t8958.shtml,2018年5月4日。

  (34)《鄧小平文選》第3卷,北京:人民出版社,1993年,第87頁。

  (35)《鄧小平文選》第3卷,第49頁。

  (36)劉江永:《釣魚島之爭的歷史脈絡與中日關系》,《東北亞論壇》2014年第3期。

  (37)參見Irina D.Zviagelskaia,“Steps versus Solutions in the Arab-Israeli Conflict,” The Annals of the American Academy of Political and Social Science,vol.518,no.1,1991,p.115.

  (38)參見Thomas D.Grant,“Frozen Conflicts and International Law,” Cornell International Law Journal,vol.50,no.3,2017,p.361.

  (39)例如,馬來西亞就試圖主張南極為人類共同繼承財產,但這一主張沒有得到廣泛支持。參見James Crawford and Donald R.Rothwell,“Legal Issues Confronting Australia’s Antarctica,” p.54.

  (40)Anne Sheehan,“Dispute Settlement under UNCLOS:The Exclusion of Maritime Delimitation Disputes,” University of Queensland Law Journal,vol.24,2005,p.166.

  (41)Suha ,“The Cyprus Dispute and the United Nations:Peaceful Non-Settlement Between 1954 and 1996,” p.411.

  (42)參見Richard B.Bilder,“An Overview of International Dispute Settlement,” p.6; Suha ,“The Cyprus Dispute and the United Nations:Peaceful Non-Settlement Between 1954 and 1996,” p.411.

  (43)Richard B.Bilder,“An Overview of International Dispute Settlement,” pp.6-7,11-12; Richard B.Bilder,“Some Limitations of Adjudication as an International Dispute Settlement Technique,” p.5.

  (44)參見徐宏:《人類命運共同體與國際法》,《國際法研究》2018年第5期。

  (45)習近平:《論堅持推動構建人類命運共同體》,北京:中央文獻出版社,2018年,第422、205頁。

  (46)習近平:《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告(2017年10月18日)》,北京:人民出版社,2017年,第60頁。

  (47)中共中央宣傳部編:《習近平總書記系列重要講話讀本》,北京:學習出版社、人民出版社,2016年,第272頁。

  (48)許光建主編:《聯合國憲章詮釋》,太原:山西教育出版社,1999年,第37、39頁。

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