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鄭智航:法治中國建設的地方試驗 —個中央與地方關系的視角
2019年10月08日 15:52 來源:《法制與社會發展》2018年第5期 作者:鄭智航 字號

內容摘要:

關鍵詞:

作者簡介:

  作者簡介:鄭智航,山東大學法學院教授,博士生導師。

  內容提要:國家試錯策略論、制度競爭論和法治先行論是當下解釋地方法治試驗的幾種基本理論。這幾種理論有一定解釋力,但也存在不足之處,難以從總體上解釋地方法治試驗生發的原因,也無法看到國家整體主義與地方法治之間存在的張力。新中國成立后,特別是改革開放以來,中國不斷維系和延續著國家整體主義模式。中國地方法治試驗就是在這種體制背景下進行的。這種體制結構限縮了地方法治試驗的操作空間,致使地方法治試驗難以完全按照地方的實際情況和意圖展開。在進行地方法治試驗時,地方政府會在國家整體主義與地方利益之間進行微妙的平衡。要想使地方法治試驗充分發揮作用,就必須重塑國家整體主義體制結構,優化央地關系,并在此基礎上擴大地方法治試驗的范圍。

  關 鍵 詞:地方法治/央地關系/有效治理/意識形態  Local Rule of Law/the Central-Local Relation/Effective Governance/Ideology

  標題注釋:本文系國家社會科學基金一般項目“國家建構視野下的地方法治試驗研究”(18BFX039)的階段性成果。

  一、地方法治試驗的既有解釋及其存在的問題

  改革開放以來,黨和政府高度重視法治建設,采取一系列舉措推進中國的法治進程,并逐步實現從依法治國到全面依法治國,從建設法治國家到建設法治中國,從建設法律體系到建設法治體系的歷史飛躍。在依法治國、全面推進法治中國建設的大背景下,作為法治國家建設重要“試驗田”的地方法治試驗猶如雨后春筍般不斷涌現,成為大力推進法治中國建設的一股新的重要力量。各地紛紛采用“決定”“規劃”“綱要”或“意見”等形式,將法治中國建設的具體目標進行層層細劃。例如,江蘇省《法治江蘇建設綱要》提出,到2020年,基本實現政治生活、經濟生活、社會生活的法治化的總體目標。浙江省《關于建設“法治浙江”的決議》,從健全社會主義民主、發揮人大及其常委會職能作用、全面推進依法行政、切實維護司法公正和加強法制宣傳教育等方面,對建設“法治浙江”進行了具體部署。山西省《“法治山西”建設實施綱要》提出,到2020年,山西省應當實現法律、法規和規章得到有效貫徹實施,執法體制得到基本完善,民主制度得到進一步完善,司法體制得到進一步健全,全民法治意識得到增強,法律服務體系得到有效完備的法治建設的總體目標。“法治湖南”“法治吉林”“法治廣東”等決議也相繼出臺。在這些決議的指引下,各地紛紛采取措施,探索本地法治建設的基本路徑和方式。法學界將此現象概括為“地方法治試驗”,并對這種現象的生發原因進行了深入的研究。總結起來,主要有以下幾種理論解釋。

  第一,國家試錯策略論。這種觀點認為,試錯策略既是中國改革和法治發展的基本經驗,也是解釋地方法治為何興起以及如何建構的邏輯起點。①為了降低全國性、全方位推進法治的風險,中國采取了先試點探索后逐步跟進,逐漸向全國推廣的基本策略。一方面,地方是法治國家的承載體,沒有地方法治就沒有國家法治。當下中國如火如荼的“法治某省”“法治某市”“法治某縣”建設都是在國家的驅動下按照國家戰略向地方層層推進的。另一方面,國家在推進法治建設過程中,采取先行先試和選擇性試驗的方式,為國家整體的法治建設探索提供了示范性樣本。②

  第二,制度競爭論。柯武剛和史漫飛認為,在市場競爭中,只要購買者保持敏感關注,并投入交易成本以使其消息靈通,銷售者之間的經濟爭勝就會刺激產品創新和工藝創新。③學者們將這種關于買賣雙方互動過程的學說引進到對地方法治試驗的分析中。他們認為,地方政府及政府中的“代理人”為人們提供優質的“非市場提供的產品與服務”和“政府供給產品與服務”,可以吸引特色資源,推動地方發展,發揮競爭動力學優勢。為了招商引資,發展地方經濟,各個地方都通過優化社會治安、提高政府工作效率、放松管制和改進法院司法等手段,來提升當地法治發展水平。這種基于資本流動驅動的法治建設競爭,既有效地規范了地方政府的行政行為,又促成產權保護機制的生成。④

  第三,法治先行論。這種觀點認為,經濟發展水平高意味著資源的利用效率高,從而也更易引發糾紛,因而對法律也就提出了更高的要求。就目前而言,中國東部地區經濟與社會發展水平要高于西部地區,因而具有先發優勢。東部地區會在其經濟與社會“先發”的基礎上,在國家法制統一的原則下,率先推進區域法治化。這種先行法治化現象,可以從以下幾個細節看出來:(1)法治先行地區加大地方立法的程序化、民主化、科學化和本土化;(2)行政法治的先行性特征較為明顯;(3)積極探索司法機制和司法理念的創新;(4)法治實踐在社會綜合方面存在諸多領先表現。⑤

  以上幾種理論有一定解釋力,但也存在不足之處,難以從總體上解釋地方法治試驗生發的原因,也無法看到國家整體主義與地方法治之間的復雜關系。這種關系集中表現在中央管轄權與地方治理權之間存在一定的張力,不利于地方政府解決實際問題能力的充分發揮。這也在客觀上壓縮了地方法治能夠有所作為的空間。因此,中國當下存在的國家整體主義,是思考地方法治生發以及具體運作的基本出發點。

  國家試錯策略論看到了中央政府在法治發展進程中的主導作用,但是,過于簡單地理解了中央與地方的關系。國家整體主義是當下中國的一種主導思想,但是發生了一定的制度變遷,中央管轄權與地方治理權之間也存在一定的微妙的平衡關系。在這種平衡關系中,地方政府不再是單純的中央政府意志的執行機關,而是有一定的自主性和自我意志。當與中央意志不一致時,地方往往出于自身利益的考慮,而采取一種權宜之計。地方法治也就容易演變為地方應對中央的權宜之計,使地方法治建設流于形式和表面化,從而使中央法治建設目標被懸置,難以落地生根。⑥

  制度競爭論忽視了國家整體主義體制的存在,無法看到地方法治存在和運作的空間對其實踐的制約和影響。從整體上講,地方是依法治國方略的落實者和國家憲法法律的實施者,必須承擔維護國家整體的制度功能。⑦這一任務要求地方法治在進行制度創新時,必須捍衛法律的統一性。因此,地方法治的存在和運作空間較小。同時,制度競爭論在理論上預設了地方政府對于法治的忠誠態度。當下中國法治工具主義色彩還是較為濃厚的。地方出臺的大量制度要么簡單地復寫上級法律和制度規范,要么擅自擴大地方政府行政管制權。從實際效果看,地方政府通過地方法治建設,難以達到制度競爭論主張的優化投資環境的目的。

  與制度競爭論一樣,法治先行論也忽視了國家整體主義對地方法治實踐的影響。按照法治先行論的邏輯,地方法治在經濟不發達地區難以進行,也沒有必要。然而,經濟并不先行的中部、西部省份也在進行地方法治試驗。這完全與先行法治化學說的理論構想相反。在筆者看來,國家整體主義結構不斷通過組織結構和組織行為,將事先設定的法治建設目標傳導到地方政府,是地方法治實踐在全國范圍內展開的一個重要原因。各個地方政府若不貫徹和落實,就會比其他地方“慢半拍”。這與“全國上下一盤棋、擰成一股繩”的要求不符。

作者簡介

姓名:鄭智航 工作單位:山東大學法學院

職稱:教授

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:孫志香)
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